行政立法的主体及其权限

5.2.2　行政立法的主体及其权限

1.行政立法主体的含义

行政立法的主体有广义和狭义之分，广义的行政立法主体是指有权进行行政立法的国家机关，包括行政机关和立法机关。狭义的行政立法是指有权进行行政立法的行政机关，不包括立法机关。我们认为行政立法主体应从广义的视野来理解。

根据宪法、组织法，我国行政立法的主体为:

(1)制定行政法规的主体。国务院是我国最高的行政立法主体，有权制定行政法规。行政法规的名称有“条例”、“规定”、“办法”、“实施办法”、“实施细则”等。

(2)制定部门规章的主体。《立法法》第71条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以在本部门的管辖范围内根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。具体地说:①国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署有规章制定权;②国务院的直属机构序列的行政机构有权制定部门规章，如国家工商行政管理局、海关总署、国家税务总局等;③国务院直属事业单位，属于具有行政管理职能的直属机构有规章制定权。中国地震局、中国气象局、中国证券监督委员会等直属事业单位，除了属于事业单位性质以外，它们与国务院直属机构同样具有行政管理职能。例如，证券法中就明确规定，国务院证券监督管理机构可以制定规章。

(3)制定地方政府规章的主体。根据宪法、地方组织法、立法法的规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定地方政府规章。具体地说，有权制定地方政府规章的地方人民政府包括以下两个层级:一是省、自治区、直辖市的人民政府;二是较大的市的人民政府。这里的“较大的市”，包括:①省、自治区的人民政府所在地的市;②经国务院批准的享有规章制定权的较大的市，如齐齐哈尔、大连、鞍山、抚顺、吉林、唐山、包头、大同、邯郸、青岛、淄博、无锡、淮南、宁波、徐州、苏州等市的人民政府;③经济特区所在地的市。

2.行政立法权限的划分

行政立法权限，是指行政立法主体行使相应立法权力的范围和程度。

(1)全国人大及其常委会的立法权限

全国人大及其常委会行使国家立法权，对下列事项只能由全国人大及其常委会制定法律:①国家主权的事项;②各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;③民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;④犯罪和刑罚;⑤对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;⑥对非国有财产的征收;⑦民事基本制度;⑧基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;⑨诉讼和仲裁制度;⑩必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其他规定。

(2)国务院的立法权限

国务院根据宪法和法律，制定行政法规，就下列事项做出规定:1.为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;2.《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。

(3)省、自治区、直辖市及省、自治区、人民政府所在的市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会的立法权限

根据具体情况和实际需要，省、自治区、直辖市及省、自治区、人民政府所在市、较大的市可以就下列事项制定地方性法规:①为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项;②属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除需要由国家立法的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市及省、自治区、人民政府所在市、较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

(4)国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构的立法权限

国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令。在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。省、自治区、直辖市及省、自治区、人民政府所在市、较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，就下列事项制定规章:①为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;②属于本行政区域的具体行政管理事项。