行政立法的特征

（一）行政立法的特征

“行政立法”一词是颇具争议的概念。在西方，受传统的分权学说的影响，行政机关的立法只是议会立法之外的一种委任立法，在当代，这种看法已被现实突破。在国内，“行政立法”一词一般在两种意义上被使用：其一，是指有关行政的立法的总称，此乃广义的行政立法。其二，是指国家行政机关的立法，此乃狭义的行政立法。国内学术界的争议，其实涉及两个主题，一是行政立法权主体是一元的，还是两元的，意即行政立法权是权力体系独有的职权，还是与行政权力体系分享的权力。二是行政立法权是中央权力体系一级独有的职权，还是与特定地方权力体系分享的权力。

我们认为，考量行政立法权既要立足宪政理论，又要看到现实发展。首先，独立的立法权的出现，是伴随国家政治体制逐步现代化的产物；其次，行政立法权的出现是国家职能分工的产物；再次，行政立法权的宪政地位是现实政治实践的产物。基于这种认识，我们主张：行政立法是法学和行政学共同研究的领域，从行政学的角度，可以对行政立法的概念作如下界定：即行政机关依法在职权范围内制定、修改、废止有关国家行政管理的法律规范文件的行为。

行政立法是“行政性质和立法性质的有机结合”^[2]，这种二元特征，决定了行政立法是“一种介于行政和立法之间的过渡状态、中间状态的国家管理活动”^[3]，或者说是一种“准立法行为”^[4]。上述对行政立法的性质把握在国内学术界是十分通行的观点。我们不敢苟同。因为大家都在狭义概念上使用“行政立法”一词，这样，商榷之一，这种代表性看法是一个似是而非的观点，原因在于这些看法的基础都在行政立法是法定行政机关的行为，既然是行政权的独立行政，就不可能是介于“行政和立法之间的过渡状态、中间状态”；商榷之二，行政立法本质上是一种行政行为，这是指享有立法权的行政机关，其立法权限是由宪法赋予的职权之一，它在行使这种权力时与行使别的行政职权时，无实质上的不同，更不是“政府立法权”^[5]；商榷之三，行政立法通常分为两种形式，即职权立法和授权立法，授权的立法权力从本质上说是一种委托的权力，行使委托的权力不是一种独立的权力，而是代行委托主体行使，实质是委托主体的职权延伸。行政机关行使的授权立法行为，准确地说就是立法行为，是使用权的转移，而不是所有权的转移，鉴于这种授权立法的使用权主体是行政机关，可以称这种形式的行政立法为准立法行为。而西方学者普遍将这种立法行为称作授权立法或委任立法（delegated legislation），用意即在此。最后，虽然行政立法的结果具有法律属性，即普遍规范性和约束力，但仅依结果判定行为的实体性质是不周密的，况且具有普遍规范性和约束力的行为结果，其行为主体是多元的，是否可以将此种行为都称为具有准立法性质呢？答案显然是否定的。

基于以上分析，我们认为狭义的行政立法是立法权的扩展，本质上是行政行为，与其他行政行为相比较，其明显差别或特征应该是：（1）行政立法主体的法律限定性，即享有行政立法权主体是法律特别规定的行政机关或特定的行政首长（在中国，行政首长不享有完整的行政立法权），而不是所有的行政机关或行政首长。（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主体在行使这项权力时，要严格按照法定程序进行，其严肃性超过其他行政行为。（3）行政立法内容针对的对象具有普遍性，而不是针对特定的事和人。（4）行政立法结果具有规范性和反复适用性，其规范性通过法定的强制力保障其实施，在被废止和撤销之前，一直具有效力，可以反复适用。（5）行政立法行为一般具有不可诉性，即对行政立法行为发生争议，一般不得通过司法途径进行裁决，中国目前的行政诉讼制度即是如此。

2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）共6章94条，是我国立法行为的基本依据，另外，行政立法还要遵循《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》（都是2002年1月1日起施行）。