行政组织行政立法行政执法

第一节　行政立法概述

一、行政立法的概念与特征

在一般的意义上，人们可以从两个角度理解行政立法。一个角度为广义的行政立法，即“为行政立法”，包括权力机关和特定的行政机关依法定程序和权限，制定和发布有关国家行政关系的法律规范的活动。另一个角度是狭义的行政立法，也是行政法学领域中研究的主要对象，即由国家特定的行政主体，依法定权限和程序，制定和发布具有普遍约束力的行为规则的行为。行政法学者往往在后一种意义上使用行政立法。

我们可以从以下几个方面理解行政立法:第一，行政立法的主体是特定的行政主体。行政立法是国家行政职权行使的重要方式，在我国，依法享有行政立法权的主体有国务院、国务院各部委和具有行政管理职能的直属机构以及省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府。国家权力机关就行政管理事项所进行的立法活动并不是行政立法。第二，行政立法是制定和发布具有普遍约束力的行为规则的活动。行政立法是抽象行政行为的一部分，其行为结果是产生对不特定的人或事具有普遍约束力的行为规则，且行政立法所产生的行为规范具有法的效力，可以依靠国家强制力予以实施。第三，行政立法是国家行政机关在法定权限内依法定程序实施的行为。有关主体必须在法律规定的权限范围内进行行政立法，而不能超越法定范围。行政立法必须遵守法定的程序，虽然与权力机关的立法程序相比，行政立法的程序较为简便一些，但法定的程序仍然是不能违反的。

行政立法既不同于行政主体针对特定的对象所实施的具体行政行为，如行政许可、行政处罚等，也不同于权力机关进行的立法活动。由特定行政主体所实施的行政立法具有一定的特征，归纳如下:

1.从属性。行政立法在整个立法体系中处于从属于权力机关立法的地位。行政机关与权力机关之间存在从属关系，行政机关是权力机关的执行机关。行政立法权是权力机关立法权的延伸和具体化。行政立法的效力要低于权力机关所立之法。无论是职权性立法还是授权性立法，都是从属于权力机关的活动。行政立法要以宪法、法律和法规作为依据，不得与权力机关所立之法有所抵触，要在权力机关的授权范围内行使行政立法权，即使是在进行职权性立法时，也不得超越有关的宪法原则和授权目的。

2.适应性与经常性。行政立法要适应行政管理实践的需要，不断地对瞬息万变的社会现实作出积极主动的回应。行政立法的内容和方式具有较强的适应性，并且随着社会的发展进行着不断的立、改、废。行政立法的周期较短，节奏较快。不管是对法律原则的具体化，还是在授权立法的范围内进行的自主性和创新性立法，行政机关都要经常性地维持其立法运作，以保证行政管理目标的顺利实现。

3.法定性。行政立法是一项具有严格的法律规制特征的行为。首先，行政立法的主体必须是法律明确授权的主体，因为行政立法权是一项特殊的行政权力，必须在授权范围内才能行使;其次，行政立法的范围也是法定的，在与权力机关立法范围的区分上，行政立法不能涉及的领域是法律绝对保留的部分，对于法律相对保留的部分，也要在明确的授权情形下才可行使;再次，行政立法也要遵循法定的程序，并采取法定的形式。

4.多样性。行政立法主体的多层级性，决定了行政立法在形式上的多样性。行政立法可以针对不同的调整对象，采用多样化的发布形式，并且在名称上也具有多样性的特色，如行政法规就有条例、规定和办法等名称。

5.简便与灵活性。行政立法相较于权力机关的立法行为而言，更为灵活与简便。在程序设计上，行政立法较为简便，如行政规章的草案提出和起草就没有权力机关的立法要求那么严格。

二、行政立法产生的必然性

由行政主体来代行一部分原属于权力机关的立法权，这并不是资产阶级在酝酿革命时所期望并愿意见到的，资产阶级革命的成果之一就是实行国家立法权、行政权、司法权的分离并相互制衡。洛克曾经指出:“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”⁽¹⁾孟德斯鸠也曾指出:“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”⁽²⁾要防止这样的危险出现，最好的方法就是实现分权。分权理论一旦产生，就在各资本主义国家获得了宪政制度的认可，立法权被排他性地赋予由民选代表组成的议会，政府享有行政权，但其一切行政活动要严格地遵循议会所制定的法律，即使是自由裁量权的行使。法院根据议会所制定的法律来监督行政权的行使。“无法律便无行政”是基本准则。美国早期的政治家、法学家施瓦茨认为，国家立法机关是人民授权的机关，被授予的权力不得转授他人，政府只有执行国会立法的职责，没有立法的权力。美国最高法院的判例也多次认定，国会的立法权不得转授。

然而随着社会的发展，特别自19世纪末20世纪初以来，在自由资本主义时期所要求的“无为政府”、“警察国家”、“小政府、大社会”受到了若干社会现状的冲击，要求国家积极干预的呼声越来越强。政府职能的加强和社会管理事务的多样化，使政府不再满足于仅仅担任“守夜人”的角色，开始对社会进行积极的干预。二战以后，随着现代社会经济文化和科技的发展，行政管理也出现了越加明显的复杂化、专业化和技术化，这对行政机关提出了更高的要求。而传统意义上由议会行使的立法权由于各种原因，不能及时为行政管理提供必要的法律依据，此时若仍拘泥于绝对的分权或仍坚持传统的“无法律便无行政”，显然与社会现实的需求不符。正是在这样的困难境遇下，行政立法的重要性才凸显出来。

直接导致行政立法出现的主要原因可概括如下:(1)行政管理过程的不确定性。在行政机关对社会进行广泛干预的过程中，充满了极大的不确定性，议会难以在立法中对这些不确定性进行充分的预测并进行合理的规范，因此只好授权行政机关在具体的行政管理过程中根据新情况进行灵活的处理。(2)行政管理的高效性。行政机关在对社会进行干预中，需要及时对社会需求作出应对，尤其是在一些紧急状态下，只有授予行政机关以一定的规范制定权，才能合法、及时地控制事态。而议会立法程序一般较为严格和缓慢，无法完全适应瞬息万变的社会需要。(3)行政管理的专业性。随着科学技术的发展，行政管理也越来越专业化，对某些技术性比较强的领域，由具有专业优势的行政人员去拟定有关规则，更为科学一些，因为民选的代表不一定熟悉行政管理的实际情况。(4)行政管理的暂时性。在很多情形下，行政主体所需处理的事项具有暂时性，它只是在某一特定的时期才出现，并且需要加以规范，如果由议会去立法，可能未等法律出台，该类事项就消失了，因此由行政主体在管理中自行拟定临时性的管理规则，当为首选。(5)行政管理的琐碎性。议会面对繁重的立法任务以及有限的会期限制，往往只作出原则性、概括性规定，至于行政主体在行政管理中所遭遇的具体操作问题，由行政主体自行拟定规程也较为合适。

行政立法的出现是社会发展的必然结果，是现代行政国家的重要特质。正是因为享有了这样一种规则的制定权，政府才能更好地发挥其积极能动性，为最大限度地增进并分配社会公共利益而努力。

三、行政立法的性质

对于行政立法的性质，我们可以从两个方面来认识:

(一)行政性

行政立法行为具有典型的行政性。首先，行政立法的行为主体是行政主体，而且在相当的程度上应是原始行政主体，即行政机关。衍生的行政主体即一部分得到法律授权的社会公权力组织一般不行使行政立法权;其次，行政立法的调整对象是行政管理事务或与行政管理有关的事务。为了有效地实施管理，使国家政治、经济生活协调发展，并形成稳定的社会秩序，通过对行政管理中的一些事项进行及时的行政立法规范，也成为现代行政管理的一个重要方面。再次，行政立法的目的是为了进行有效的行政管理，行政主体通过执行和实施权力机关制定的法律或在法律的授权范围内进行创制性的立法，都是为了实现其行政管理或服务的目标。

(二)立法性

也有学者表述为宪政行为性。⁽³⁾行政立法所体现的是国家行政机关作为公共利益的代表者与公共利益的享有者或被代表者(即不特定公众)之间的关系。

行政立法的立法性主要表现在以下几个方面:首先，行政立法产生具有法的效力的规范性文件。行政立法制定出来的行政法规和行政规章属于法的渊源，具有法的基本特征，即普遍性、规范性和强制性。其次，行政立法必须遵循准立法程序。行政立法必须经过起草、征求意见、审议、审核、通过、签署、公布等步骤。再次，行政立法是由有权机关代表国家创制法律规范的行为，具有严肃性和权威性。

四、行政立法的种类

行政立法可按不同的标准分为不同的种类。依据行政主体行政立法权的取得方式，行政立法可分为职权性行政立法与授权性行政立法;依据行政立法的内容和功能的不同，可将行政立法分为执行性行政立法、创制性行政立法和补充性行政立法;根据行政立法的主体及适用范围的不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。行政立法的不同分类有不同的意义和作用。

(一)职权性行政立法与授权性行政立法

职权性行政立法是行政主体根据宪法和组织法所赋予的行政立法权进行的行政立法活动。它是指特定行政机关根据宪法和组织法赋予的职权，就其职权范围内的事项制定行政法规和规章的活动。根据宪法和组织法的规定，国务院，国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大市的人民政府，可以进行职权性行政立法。国务院的职权性行政立法源于宪法第89条第1项的规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。《立法法》第56条对国务院就宪法规定的行政管理职权的事项进行立法也予以了确认。同时，《宪法》第90条第2款，《地方组织法》第51条第1项，《立法法》第71条、第73条等对国务院各部委和具有行政管理职能的直属机构，以及特定的地方人民政府的职权性行政立法也作了规定。也有学者认为行政立法只是一种授权立法，因此根据其取得方式可分为一般授权立法和特别授权立法。⁽⁴⁾从现代国家法制建设来看，各级政府在自己的行政管理职权范围内依职权立法是必要的、可行的，也是不可避免的。但是政府立法具有从属性，不得超越法定权限。

授权性行政立法是指行政机关依照法律、法规授权或者国家权力机关或上级行政机关的专门决定授权而进行的立法活动。这里的依照法律、法规是指宪法和组织法以外的单行法律、法规和最高国家权力机关专门制定的授权决议。授权性行政立法可分为:(1)一般授权性行政立法，即根据单行法律、法规中的条款授权某一行政机关，制定具体的实施细则或实施办法。(2)特别授权性行政立法，即最高权力机关将应由法律规定的事项，以“决定”的形式，特别授予国家最高行政机关行使。《立法法》第9、10、11、56条对授权性行政立法的有关条件与限制作出了规定。

(二)执行性行政立法、创制性行政立法和补充性行政立法⁽⁵⁾

这是根据行政立法的内容和功能所进行的分类。执行性行政立法、创制性行政立法和补充性行政立法的分类还存在一些争议，另外还有部分学者根据这个标准，将行政立法分为执行性立法和创制性立法。⁽⁶⁾

执行性行政立法是指行政机关为执行法律、法规的规定而进行的行政立法活动。执行性行政立法可以依职权也可以依授权而进行，但不得创设新的权利(权力)、义务(责任)，不得随意增减法律、法规的内容。执行性行政立法所规定的行政法规和规章，一般称为实施条例、实施细则或者实施办法。

创制性行政立法也有学者称为自主性立法，⁽⁷⁾是指行政机关根据宪法、组织法规定的职权或其他单行法律、法规的授权，在其授权范围内，就本应由法律或法规规定的事项，在条件尚不成熟时，创制新的法律规则的行政立法活动。行政法规和规章在行政管理职权范围内或其授权范围内创设新的权利(权力)、义务(责任)。但行政机关所规定的事项应当在职权或授权范围内，否则，不能进行创制性行政立法。创制性行政立法作为试验性立法，在经过一段试验期，待条件成熟后，应当上升为法律或法规。通过这种立法制定的法规或规章，通常称为“暂行条例”、“暂行规定”、“暂行办法”，或者“试行条例”、“试行规定”、“试行办法”。

补充性行政立法是指为了补充已发布的法律、法规而制定规范性文件的活动。由于制定法律、法规时对于某些情况不能预见或不便详细规定，需要行政机关根据实际情况，予以适当补充。补充性行政立法一般需创设出新的法律规则，因此，它又被称为创制性行政立法。⁽⁸⁾这类立法一般叫补充规定，如国务院根据全国人大常委会的授权，对安置老、弱、病、残干部暂行办法和关于工人退休退职暂行办法作必要的修改和补充规定。

(三)中央行政立法和地方行政立法

中央行政立法是指国务院及国务院各部委、直属机构依法制定和发布行政法规和部门规章的活动，包括国务院制定和发布行政法规和国务院各部委及其直属机构制定和发布部门规章的活动。根据宪法和《国务院组织法》的规定，国务院享有制定行政法规的权力，国务院各部委享有制定部门规章的权力。《立法法》第71条规定除国务院各部委外，中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构也可以制定部门规章。中央行政立法一般调整全国性的行政管理活动中普遍性的问题和必须由中央统一协调的问题。中央行政立法在全国范围内产生法律效力。

地方行政立法是指拥有行政立法权的地方人民政府依法制定和发布在本行政区域内有效的行政规章的活动。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条、《立法法》第73条规定了制定地方政府规章的主体和权限。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。地方行政立法一方面要根据地方的实际情况，将法律、法规的规定具体化，确定实施细则和实施办法;另一方面又要对有关地方的特殊性问题作出具体规定，以调整区域性的特殊社会关系。地方行政立法所制定的规章，只能在本行政区域内发生法律效力。

五、行政立法的原则

行政立法的原则是指贯穿于行政立法的过程中，对行政立法起指导作用的基本准则。我国《行政法规制定程序条例》第11条规定，起草行政法规，除应当遵循立法确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定外，还应当符合以下要求:(1)体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变;(2)符合精简、统一、效能的原则，相同或相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续;(3)切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径;(4)体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。我国《立法法》对立法的基本原则也作了规定:立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放;立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严;立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动;立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。行政立法作为由特定的行政主体进行的授权立法活动，应当遵循上述原则。具体地说，行政立法应贯彻以下几项原则:

(一)依法立法的原则

行政立法必须依法进行。首先，行政立法必须依照法定权限进行，并按照授权目的和范围行使行政立法权;其次，行政立法的内容必须符合宪法、法律、法规的规定，不能与法律、法规已有规定相抵触;另外，行政立法也必须遵循法定程序，程序违法要承担法定的责任。

(二)民主立法的原则

行政机关依法进行行政立法时，应尽可能通过各种方式听取和尊重各方面的意见，保障人民通过多种途径参与行政立法。为保证这一原则的贯彻实施，应从如下几方面着手:首先，应提前公布行政立法草案，并附以立法说明，包括立法目的、立法机关、立法时间等内容，以便让人民有充分的时间发表意见。其次，在起草过程中，应当采取各种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。再次，要依法公布已通过的行政立法文件，并注明生效时间。最后，应设置专门的行政立法咨询机构和咨询程序，对特别重大的行政立法进行专门咨询，并作为必经程序。

(三)效率原则

行政立法之所以产生是因为行政立法与权力机关立法相比，更为简便和灵活，因此，对行政管理的实践作出快速的反应就是行政立法所追求的基本价值之一。要体现出行政立法相较于权力机关立法的优越性，行政立法的程序要尽可能地科学与简便，并有时效制度的设计。此外，在进行行政立法时，也应当进行必要的成本效益核算，当某种行政立法的可能性出现时，要对其必要性进行一定的考察，以决定是否启动行政立法的程序。要贯彻精简、统一、效能的原则，对于相同或相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。

(四)协调原则

行政立法应当从实际出发，要处理好各方面的关系，使所立之法既符合全局的需要，又考虑了不同地区的实际情况;既符合长远的发展方向，又切合当前的实际。行政立法的根本目的是为了实现和增进人民的权益，体现人民的意志和利益。因此，要在保障公民权益与维护公共利益、维持社会稳定与促进社会发展、实现社会公平与提高行政效率之间取得平衡。行政立法与权力机关的立法之间、行政立法相互之间应当协调一致，不得相互冲突、矛盾。行政立法必须从国家整体利益出发，从人民的长远利益、根本利益出发，坚决反对破坏法制统一原则的部门垄断主义和地方保护主义。