行政立法的体制

第二节　行政立法的体制

行政立法体制是指法律规定的有权进行行政立法的行政机关、其行政立法权限的划分以及行政立法的层级效力所构成的体系。⁽⁹⁾行政立法体制是一个国家立法体制的重要组成部分。

一、行政立法的主体

行政立法的主体是指依照法律的规定有权制定行政法规或行政规章的行政机关。根据宪法、组织法及《立法法》的有关规定，我国行政立法的主体包括以下三种:

1.行政法规的制定主体。国务院是我国最高的行政机关，也是最高国家权力机关的执行机关。国务院通过进行行政立法，一方面自主地实现对全国行政管理工作的统筹领导，另一方面根据全国人大及其常委会的特别授权，进行单项的探索性立法或执行性立法。行政法规的名称用“条例”、“规定”、“办法”、“实施办法”、“实施细则”等。

2.部门规章的制定主体。根据《立法法》第71条规定，国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以在本部门的管辖范围内根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。

3.地方政府规章的制定主体。根据宪法、《地方组织法》、《立法法》的规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定地方政府规章。具体地说，有权制定地方政府规章的地方人民政府包括以下两个层级:一是省、自治区、直辖市的人民政府;二是较大的市的人民政府。这里的“较大的市”，包括:(1)省、自治区的人民政府所在地的市;(2)经国务院批准的享有规章制定权的较大的市，如唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、宁波、邯郸、本溪、淄博、徐州、苏州等市;(3)经全国人大特别授权的经济特区所在地的市。

二、行政立法权限的划分

(一)国务院制定行政法规的权限

国务院是我国最高的行政机关，也是最高的行政立法主体，可以根据宪法和法律，制定和发布行政法规。国务院既有依职权立法的权力，也有依最高国家权力机关和法律授权立法的权力。根据《立法法》第58条第2项的规定，国务院制定行政法规可以规定的事项有两类:一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。二是宪法第89条规定的国务院行政管理权的事项。宪法第89条关于国务院行使的18项职权，明确了国务院依职权制定行政法规的权力。

此外，国务院有权就“授权立法事项”进行立法，即国务院有权就《立法法》第8条规定的应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，在依法取得全国人大及其常务委员会的授权后进行立法。但是，在法律绝对保留的领域，即对有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不能授权国务院制定行政法规。根据《立法法》第10条的规定，国务院应当严格按照全国人大及其常委会的授权目的和授权范围行使立法权，制定行政法规，并不得将该项权力转授给其他机关。同时，国务院根据全国人大及其常委会的授权制定的行政法规，应当报全国人大及其常委会授权决定规定的机关备案。当授权立法事项制定法律的条件成熟时，全国人大及其常委会应及时制定法律，法律制定后，国务院的授权立法相应终止。

(二)国务院各部门制定部门规章的权限

我国宪法第90条第2款规定，国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。《立法法》第71条规定，部门规章的行政立法权限包括两方面:(1)部门规章应当根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定。这里的根据，是指部门规章的制定机关必须在法律、行政法规和国务院的决定、命令作出具体授权的前提下，才能从事创制行为规范的活动。(2)部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。这包含三层意思:一是部门规章在本部门职权范围内制定规章时，不得超出法律和国务院的行政法规、决定、命令规定的事项范围;二是国务院的行政法规、决定、命令将有关事项特别授权由地方性法规或地方政府规章制定的，部门规章原则上不作规定;三是部门规章应是就某些问题的具体性、执行性规定。

(三)有关地方人民政府制定地方政府规章的权限

关于地方政府规章的权限，我国现行宪法没有作明确规定，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条规定了制定地方政府规章的主体和权限。省、自治区、直辖市人民政府的规章，要求根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定;省、自治区人民政府所在地的市人民政府和经国务院批准的较大的市人民政府的规章，要求根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定，同时还要服从省、自治区人民政府的规章。根据《立法法》第73条第2项的规定，地方政府规章不仅可以规定为执行法律、行政法规、地方性法规所需要规定的事项，还可以规定属于本行政区域内的具体行政管理事项。

三、行政立法的效力等级

行政立法包括行政法规、部门规章和地方政府规章。它们在我国法律体系中处于不同的效力等级。

在我国，行政法的成文法渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等，它们的调整对象不同，效力等级也各异。宪法具有最高的法律效力，行政立法不得同宪法相抵触，必须符合宪法规定的精神、原则与价值取向。根据法律优位的原则，全国人大及其常委会制定的法律在效力上高于行政法规和规章。行政法规和规章与法律规定不一致的，全国人大常委会可予以改变或撤销。行政法规的效力高于地方性法规，同一行政区域内的地方性法规的效力高于地方政府规章。行政法规的效力高于部门规章和地方政府规章。国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。

对于地方性法规与部门规章之间的效力等级问题，根据《立法法》第86条第2项规定:地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。然而在行政审判实践中，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，可以“依据”地方性法规，但只能“参照”规章。因此，可以认为地方性法规的司法适用效力高于部门规章。

部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。它们之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。

行政立法行为不具有溯及力，只对行政立法行为生效后的事件具有适用力。行政法规、规章一般不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，可以有一些特别规定。基本遵循“从旧兼从轻”的原则，按照有利于相对人的方式实施。如行为发生时的行政立法认为是违法行为，而现在的行政立法不认为是违法行为的，如果案件没有审结、执行完毕，应适用现行行政法规、规章的规定;如果行为发生时的行政立法规定了较重的处罚，而现在的行政立法规定了较轻的处罚，如果案件没有审结、执行完毕，应适用现行行政法规、规章的规定;行为发生时的行政立法没有授予权利，而现在的行政立法授予了权利，如果没有超过该权利行使的时效期间，应适用现行行政立法的规定。