压力型政治体制下纠纷化解的行动逻辑

大调解机制的产生和发展是由我国压力型政治体制和司法现状决定的。不管是从社会功能分析、文化解释的角度，还是权力技术分析和关系/事件的考察，中国的调解研究必须面对调解制度和实践面临现代性的挑战而展现的独特形态，进而理解现代性在中国展开过程中所面临的种种特殊问题（强世功，2005）。如果说陕甘宁边区的“马锡五审判方式”展现了中国式调解的一种独特形态，那么市场经济背景下产生的大调解就是调解在新时期和新形势下出现的又一种让人无法回避和忽视的崭新模式。但是当前，在“维稳”逻辑下进行的“大调解”在本质上不属于通常意义上的调解。

一般而言，调解是指中立第三方以当事人的需求和利益为基础，在双方或多方当事人之间促进沟通交流以达成和解的过程（王福华，2009）。调解的特点是事后性、当事人的自愿性、调解人的中立性以及程序的导向性。而大调解的特点是关系协调性、事前预防和事后解纷的双重性以及调解人的当事人化。在调解主体（如政府、人民调解委员会）同时又是被调解的一方主体时，大调解只是当地党政机关借用司法权威——或者只是希望在事前获得司法建议——力图单方面解决社会纠纷、实施社会控制的行政手段。因此，从根本上切断纠纷之源，大调解才能真正减轻法院的审判压力，达成制度倡导者所希望的“案结事了”，实现司法、政治和社会的实践效果（艾佳慧，2011）。

荣敬本等（1998）一些学者将中国的政治体制称为“压力型体制”，意指一级政治组织（县、乡）为了完成经济赶超任务和各项指针，各级政治组织（以党委和政府为核心），把这些任务和指针层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定时间内完成。压力型体制是随着中央的放权让利，地方利益意识增强，地方无法通过市场获得的资源必须从上级那里以各种方式获取资金、物质等支持。于是各级地方政府为获得某些政策和资源而竞争，上级也出现把行政压力施加到下级政府的现象。压力型体制靠各级行政组织从上到下规定各种指针任务，并靠各级行政组织从上到下根据这些指针任务来考核干部，实际上带有靠行政命令推动的计划体制痕迹。

荣敬本等学者提出的“压力型体制”适用于中国从计划经济向市场经济转型的阶段。但是，他们的研究着重从下级政府完成上级指定的任务指标的角度来分析压力型体制的运作，特别在加速经济发展，实行独生子女政策、税收政策等方面，而忽略了社会冲突及下级政府在维稳方面的压力。事实上，在30多年的中国社会转型期，社会利益剧烈分化，各类社会冲突开始爆发。因此当代中国政治体制应当更恰当地被定义为“压力型利益导向的政治体制”，其特点是自上而下由中央向各级地方政府施加完成一定指针维稳任务和化解一定量群体性纠纷;同时，民众也在自下而上的集体行动中承受巨大的生存压力。政府和民众都在这种压力体制下，为达到利益最大化和经济政治成本最小化而采取不同策略。表21将“政治体制”内的压力和利益以四个维度的划分来表述其特征。

表2-1 政治体制内压力和利益的分类[1]

可见，政治“压力”呈现出一种自上而下逐渐增强的特点。因为随着中央逐步放权给地方行政机构，在处理社会纠纷时，不同层级的部门应对冲突所面临的成本和收益都不尽相同，而下级政府官员由于其绩效考核和升迁都决定于上级领导的评定，他们在维稳的有效性和化解群体性事件的效率上承受更大的压力。而对于普通民众而言，他们的主要目标是维持生存和维护权利的压力以及追求公义的代价。

此处的“利益”对不同对象也有不同的内涵。对中央政府而言，社会稳定和谐是最重要的目标，而下级政府特别是地方政府的利益是得到上级政府的肯定和好评，特别是职位升迁和更高的经济收益。对民众来说，他们的利益主要就是为寻求经济损失的补偿和向政府讨公义中获得（Keithand Lin，2003;Goldman， 2005）。且不少访民认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，越采取极端破坏性的行动，越能得到更多补偿，若不闹，就得不到（韩志明，2012;任丙强， 2011）。这就是所谓的在压力型政治体制中，不管是政府还是民众都试图通过各类方式在释放压力的同时达到利益最大化的目标。表2-2详细描述了政府与民众压力释放和利益最大化的策略。

表2-2 政治体制内的压力释放及利益最大化方式[2]

（续表）

尽管下级政府面临更大压力，但他们有各类“减压器”来释放压力。地方官员通常会通过与上级政府建立良好的关系，同时以各种地方创新模式和新的纠纷化解机制来实现地方经济发展和社会稳定，以此获得上级的好评和肯定。与上级的良好关系更有利于他们达到获得好评的可能性。另外，地方政府也会根据民众的诉求回应和处理，可能做出一定让步以便更快更有效地化解社会纠纷矛盾，缓和民众的不满情绪（Cai，2010）。当然地方政府“让步”的条件取决于所需要承担的经济和政治成本。民众也有他们释放压力的途径，会尝试采取破坏性的方式来增强成功的可能性，以此作为对政府的“威胁”，但一般也会遵循“踩线不越线”的原则与政府谈判（应星，2007）。除此以外，民众还会通过体制内的方式去中央上访寻求上级政府的帮助，期望通过上级政府给地方政府施压。

在这一过程中，地方政府根据不同情况采取让步、部分让步的方式或拒绝让步的方式来处理群体性纠纷，以实现完成上级政府维稳任务的目的。但究竟采取何种方式来应对纠纷取决于政府所需要承担的经济成本和政治风险。一般而言，地方政府针对普通纠纷会在允许范围内与民众沟通妥协以解决问题;但对涉及政府的纠纷，即政府作为被告和投诉对象且有群体性参与的纠纷，则较少采取让步的方式而更多采取强力的方式如逮捕拘留组织者来压制纠纷。相对应地，民众则会在允许范围内，使其自身的行为合法化，并形成自己的组织和联盟。由于他们缺乏权力和资源，很难通过上访达到理想的经济补偿，也很难通过法律途径来维护自己的权益。当无法通过体制内的方式来解决问题和维护权益时，他们就会选择非制度化的方式寻求体制外帮助。比如联络媒体和网络组织集体行动等，各类社会组织亦会通过自身网络来获取资源，降低成本和风险（任丙强， 2011;于建嵘，2010）。

由于大调解机制是建立在压力型利益导向的政治体制上，尤其是当矛盾纠纷涉及地方政府的时候，强制和压迫难以从根本上解决问题，反而会激化矛盾产生反作用。而将各相关职能部门联合起来，要求通过彼此联系和协同的方式共同化解纠纷，相比过去单一制的纠纷化解方式会有效得多。上级的维稳压力也是大调解机制运行的原动力。比如在2014年深圳市召开的调解工作联席会议上专门讨论的《关于加强和深化“大调解”工作体系建设，有效化解社会矛盾纠纷的实施意见》等文件。[3]深圳市已初步建立了人民调解“党政领导、司法主办、部门协作、社会参与”的新格局，形成了人民调解、行政调解、司法调解紧密配合、互动衔接的大调解工作体系。人民调解积极构建全面覆盖区、街道、社区的三级调解网络，全市共有人民调解委员会1800多个，各类人民调解员15000多名。实现了对法院（庭）、公安派出所、交警大（中）队、大型公立医院和劳动、信访、综治维稳中心等矛盾纠纷较为集中的单位或部门的全面覆盖，年均调解量达到10万件。构建大调解格局涉及多个部门，必须加强统筹协调力度，各调解责任单位要进一步推进调解工作建章立制，并适时提请有关部门将调解工作列入立法计划，纳入财政预算，形成长效保障机制。特别要把大调解工作成效纳入对各区、各部门的政府绩效考核和年度综治责任目标考核指标体系中。[4]

《关于加强和深化“大调解”工作体系建设，有效化解社会矛盾纠纷的实施意见》的文件规定，深圳市各区、街道在落实大调解工作责任机制时，主要领导是第一责任人，分管领导对各项工作负具体责任。大调解体系建设工作列入对各级党委、政府工作的绩效考核体系以及维稳及综治考核指标;建立矛盾纠纷排查调解工作责任倒查机制，对于工作措施不力、失职渎职，造成辖区矛盾纠纷积聚、发生影响社会稳定的重大群体性事件的，实行“一票否决”，并追究有关人员的党纪政纪责任。不仅如此，深圳市还建立了“首问责任”和督办制度，对依法应由本部门处理的纠纷，应当履行职责，依法及时处理;对涉及其他职能部门的纠纷，应当告知当事人处理途径，并主动与相关部门联系、配合，帮助解决问题;对随时有可能激化或可能造成严重后果、影响社会稳定的纠纷，应当立即采取必要的缓解或疏导措施，并及时向上级和有关部门反映。[5]

这一系列规定充分展现了大调解运行的压力型政治体制，一方面党委和政府的考核和问责会给基层政府落实大调解机制和化解矛盾纠纷施加压力，也会从客观上保证大调解的执行和持续开展;另一方面，政府过度的干预和对维稳的压力往往会令大调解在实际运行中偏离初衷而偏重完成上级的任务和目标，特别是难以公正公平地处理弱势群体的利益受损问题。如此的二重困境会令大调解偏离法治轨道，不利于依法治国的进一步推进和法治的发展。

[1] 由作者设计。

[2] 由作者设计。

[3] 参见附录八。

[4] 赵鸿飞，马灼兵.大调解工作成效，将纳入政府绩效考核[EB/OL].腾讯财经，2014 0829[20161003]http://finance.qq.com/a/20140829/010459.htm.

[5] 参考附录八。