行政监察权限

三、行政监察权限

监察机关的设置体现出监察工作的行政性特征，即行政监察权限由设在各级人民政府的监察机关专门、统一行使。行政监察权限包括三个方面：

（一）检查、调查权

监察机关根据监察计划，定期或不定期地对行政机关及其公职人员执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令的情况进行检查；根据本级政府或上级监察机关的决定或者本地区、本部门工作的需要，对被监察单位和部门的工作进行专项检查；对行政机关及其公职人员的违法乱纪行为进行立案调查。

监察机关在实施检查、调查的过程中，有权采取下列必要措施：（1）要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料，进行查阅或者予以复制；对可以证明违法违纪行为的文件、资料、财务账目及其他有关材料，有权暂予扣留和封存。（2）要求被监察对象（有违法违纪嫌疑的人员）在指定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明，但不得对其实施拘禁或者变相拘禁。（3）责令被监察对象停止违反法律、法规和行政纪律的行为。（4）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。（5）建议有关机关暂停有严重违法违纪嫌疑的人员执行公务。（6）在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款⁽⁶⁾。（7）必要时，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。

对行政机关及其公职人员的行政行为和职务行为实施检查和调查，是监察机关的重要监察权限。检查和调查有所不同：第一，两者的目的不尽相同。检查主要是为了检查行政机关及其公职人员贯彻执行法律、法规、规章和决定、命令的情况，发现违法线索；调查主要是调查处理违反行政纪律的行为。第二，两者产生的原因不完全相同。检查产生的原因主要是监察机关依职权进行的；调查产生的原因可以是公民、法人和其他组织的举报，也可以是公民的控告，还可以是上级机关交办、有关机关移送等等。第三，两者针对的事项不完全相同。检查的范围比较宽泛，被检查的事项不但可以是违反行政纪律的行为，也可以是合法的行政行为，还可以是行政机关或公职人员的其他行政行为；调查针对的主要是违反行政纪律的行为。第四，两者履行职责的程序不完全相同（详见本章第四节“行政监察程序”）。

（二）建议、决定权

监察机关对监察确认的事实和问题有权分别提出监察建议或者作出监察决定。监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的应当采纳。

监察机关根据检查、调查结果，在下列情况下可以作出监察决定或者提出监察建议：（1）被监察对象违反行政纪律，应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分⁽⁷⁾。（2）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的⁽⁸⁾。按照监察机关的职责权限，对某些不能直接处理的事项，由监察机关向有权处理的行政机关提出监察建议，主要有如下情况：（1）拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令，应当予以纠正的。（2）本级政府所属部门和下级政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的。（3）给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的。（4）录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的。（5）依照有关法律、法规，应当给予行政处罚的。

监察建议权是指监察机关根据有关法律规定和开展工作的实际需要，向监察对象或其主管部门提出有关监察事项的一种权力。监察机关通过全面的调查了解，完全掌握了案件的真实情况，根据确凿的调查检查结果，向有处分权的机关分别提出降级以上行政处分或法律制裁的建议。建议权含有明显的倾向性，但不具有强制性，有处理权的机关可以采纳也可以不采纳。一般情况下，有关机关应当尊重监察机关的意见。建议权的行使范围很大，既可以对人，也可以对事。既能建议给予行政纪律和法纪处分，又能建议如何提高工作效能和对有贡献者予以奖励。监察机关提出监察建议一般要有监察建议书，主要内容包括编号、监察对象的名称、事由、建议和落款五个方面。监察机关要及时监督检查建议的采纳和执行情况。

根据有关规定，监察机关对其查处的违法违纪案件，可以向有关主管机关提出建议，也可以直接作出决定，给予行政处分。行政处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。但实践中，监察机关的行政处分权仍然停留于1986年恢复设立监察机关时的权限，即仅限于警告、记过和记大过，而对需要给予降级以上处分的，监察机关只能向有处理权的机关提出监察建议。

在监察机关行使上述法定监察权限的过程中，存在一个明显“执行不足”的问题。从法理上讲，监察机关在监察活动中作出的监察决定和提出的监察建议，是行政监察权的具体体现，具有法律效力。监察决定一经作出即应执行，监察建议一经提出即应采纳。但《行政监察法》在此问题上的法律用语极为温和，只规定监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员“应当”执行；监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的“应当”采纳，对没有正当理由拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人，没有作出任何强制执行的规定。

（三）其他权限

包括：（1）监察机关的领导人员可以列席本级人民政府的有关会议，监察人员可以列席被监察部门的与监察事项有关的会议。（2）监察机关对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励。（3）有权对监察事项涉及的单位和个人进行查询。询问的对象可以包括被监察的部门和人员，也包括询问有关证人。（4）监察机关有权对内部监察人员执行职务和遵守纪律实施监督。

世界许多国家的监察实践表明，监察机关一般拥有较大的权限。例如瑞典的法律规定，督察专员有权受理一切控告国家机关、企事业单位及其工作人员的申诉案件，并有权进行调查、视察、批评、建议以及提起公诉。再从我国香港特别行政区的情况来看，香港地方法律授予廉政专员和廉政公署调查员较大的权力，譬如调查员可以无需拘捕令而拘捕受嫌者进行审问，要求受嫌者列举其财产、开支、负债数字和已调离香港的任何款项财物，以及检查受嫌者的银行户头和保险箱等。相比之下，从《行政监察法》规定的权限来看，监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命不太相称。对此，应进一步扩大监察机关的职权，强化监察机关的监察手段。如监察机关可以对违法违纪的公职人员作出降级、撤职、开除处分的监察决定（法律另有规定的除外），赋予监察机关一定的经济处罚权和责令申报财产权等。