行政立法的概述

5.2.1　行政立法的概述

1.行政立法的概念

关于行政立法的概念，不同的学者有不同的理解。有的学者从法律规范的性质来界定，认为不论制定主体如何，凡是制定行政法律规范的行为，都属于行政立法。⁽²⁾有的学者从制定法律规范机关的性质来界定，认为不论行政法律规范的性质如何，凡是行政机关制定行政法规和行政规章的活动，都属于行政立法，并认为行政立法是一种准立法活动，不包括国家权力机关所进行的制定行政法规的活动和行政主体所进行的法律解释和法律、地方性法规草案的起草活动。⁽³⁾有的学者从制定机关的性质和制定行政法律规范的性质两个方面界定，认为只有行政机关制定行政法律规范的活动，才属于行政立法。⁽⁴⁾

我们认为，行政立法是指具有行政立法权的行政机关依照法定程序，在自己职权范围内制定并颁布有关行政管理事项的、普遍适用的规范性文件的活动，其表现形式包括行政法规和行政规章。行政立法应纳入行政法学的研究范畴，国家权力机关制定的行政法律、地方性法规活动主要在宪法学中加以研究。

2.行政立法的特点

我国的行政立法，是行政性质和立法性质的有机结合。它既有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。

(1)行政立法的行政性

行政立法作为最典型的抽象行政行为，是整体性的国家行政活动的重要组成部分，因此，它具有行政活动的一般特征，主要表现在:

①行政立法的主体是国家行政机关。行政立法是行政机关在行政管理过程中制定规范性文件的活动，它的这种职能是基于行政管理的需要而由宪法规定或通过授权法而获得。

②行政立法的性质是行政管理活动。行政立法作为行政机关的一种活动是应行政管理需要而产生，围绕行政管理而运作，它是行政行为的一种，即所谓抽象行政行为。

③行政立法的目的是履行执行机关的工作职能。行政机关是国家权力机关的执行机关。行政机关的基本活动就是贯彻执行由权力机关所制定的宪法、法律所设定的国家目的。行政立法的目的就是为了整个行政机关迅速、准确、有效地开展这种基本活动，使宪法和法律所确定的国家目标具体化。

行政立法虽然具有行政性质，但它区别于行政机关的具体行政行为，主要表现为:

第一，主体不完全相同。行政立法行为的主体是法律特别规定的，并非所有行政机关都享有行政立法权，但几乎所有的国家行政机关都有实施一定的具体行政行为的权力。第二，对象不同。行政立法针对的对象是普遍性的，所针对的是不特定的人和事;而具体行政行为对象具有特定性，针对的是特定的人和事。第三，效力不同。行政立法所立之法的时间效力一般长于具体行政行为;行政立法所制定的行政法规、规章通常能多次、反复适用，而具体行政行为的效力通常是一次性的。第四，程序不同。行政立法行为的程序一般较具体行政行为的程序更严格、正式。具体行政行为的程序则相对简单、灵活。

(2)行政立法的立法性

行政立法虽然是一种行政行为，但从诸多方面又表现了立法特征，具体表现在:

①行政立法是行政机关代表国家以国家名义制定法律规范的行为。国家行政机关同国家权力机关一样，都是国家机关，它行使的是公权力，代表的是国家意志。行政机关制定行政法规和规章，从内容来说维护的是国家或公共利益，从形式上来说是以国家名义进行的。

②行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即普遍性、规范性和强制性。行政法规和规章作为抽象行政行为除了具有普遍性、规范性这些法的一般特征之外，更重要的是它同样具有法的最基本的特征——强制性。对一切国家机关、社会组织、公民都有约束力，必须切实得到实施。

③行政立法必须遵循相应的立法程序。行政机关制定行政法规和规章必须经过起草、征求意见、会议审议和通过、签署、公布等行政立法程序，在修改、废止方面也都有严格的要求。这种程序虽然不如最高国家权力机关的立法那么严格、复杂和细密，但同样是十分规范的。

行政机关虽然具有立法性，但是它不同于权力机关的立法，属于准立法行为，其区别主要表现在:

第一，立法的主体不同。权力机关立法主体是公民选举产生的代表大会及其常委会;行政立法的主体则是行政机关，是权力机关的执行机关，由代表机关产生并受其监督。第二，立法权的来源不同。权力机关立法直接来源于人民的授权，是宪法规定权力机关享有的立法权;而行政立法权则一部分来源于宪法规定，另一部分来自于权力机关或上级行政机关的授权。第三，立法的客体不同。权力机关立法所涉及的内容通常是有关国家政治、经济、文化生活中的基本制度和重大问题;而行政立法内容通常是有关国家政治、经济、文化事务中的具体管理问题。第四，立法效力等级不同。权力机关所立之法的效力高于执行机关所立之法的效力。如国务院所立之法效力低于全国人大所立之法，地方政府所立之法效力低于同级地方人大所立之法。第五，立法的程序不同。权力机关立法程序要正式、严格得多。行政立法程序相对比较简单、灵活。第六，立法效果不同。权力机关立法的稳定性比行政立法的稳定性强，其时间效力一般长于行政立法的时间效力，但行政立法比权力机关立法的灵敏度高，适应性强。第七，立法形式不同。权力机关所立之法通常采用“法”的形式，如行政复议法、行政处罚法，或者以“法典”的形式如刑法典、民法典的形式颁布。行政立法通常以“条例”、“规定”、“办法”等形式发布。

3.行政立法的分类

行政立法按照不同的标准可以分为不同的类型。

(1)职权立法和授权立法

行政立法依其立法权力的来源不同，可分为职权立法和授权立法。

①职权立法是指行政主体根据宪法和有关组织法所赋予的行政立法权进行的行政立法活动。职权立法的主要特点是:主体均为享有行政职权的行政机关;立法的内容与其固有职权在立法主体的职权范围内;其性质多属自主性立法，即可在不违背、变通宪法、法律的前提下，直接将宪法和法律规定的权利和义务加以具体化。

②授权立法是指行政主体根据单行法律、法规或授予的立法权而进行的立法。授权立法中又分为普通授权立法和特别授权立法。普通授权立法指根据法律、法规授权所进行的立法。其特点是:授权方式是由有法律、法规附带授权的方式，其立法的性质多属于执行或补充性立法。特别授权立法是根据最高权力机关专门的授权决议所进行的立法，属于最高权力机关以“决定”等形式将本应由其自身制定或修改某一方面法律的权力授予最高行政机关行使。

(2)中央行政立法和地方行政立法

行政立法依据行使立法权的主体不同可分为中央行政立法和地方行政立法:

①中央行政立法，是指中央行政主体依法制定和发布行政法规和规章的活动。国务院和国务院各部委所进行的行政立法，以及国务院某些直属机构所进行的授权立法，都是中央行政立法。《立法法》第71条规定，除国务院各部、委外，中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构也可以制定部门规章。中央行政立法所制定的行政法规和规章在全国范围内具有法律效力。

②地方行政立法，是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。根据我国《立法法》第73条的规定，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。其中，较大的市是指省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。地方行政立法所制定的行政规章，只能在本行政区域内发生法律效力。

(3)法规性立法和规章性立法

根据行政立法的最终结果，行政立法可以分为法规性立法和规章性立法。

法规性立法是指国务院依法制定和发布行政法规的活动。法规性立法的内容包括全国性的政治、经济、教育、科技、文化和外事等方面制定的行政法规，可以由国务院直接组织起草、制定和发布;也可以由国务院主管部门组织起草、制定，经国务院批准，由制定部门发布。

规章性立法是指法定的国务院主管部门和特定的地方政府依法制定和发布规章的活动。规章一般以规定、办法、实施细则和规则等作为名称。法定的国务院主管部门制定的规章，称为部门规章;特定的地方人民政府制定的规章，称为地方规章。

(4)执行性立法和创制性立法

依据行政立法功能不同，可以将行政立法分为执行性立法和创制性立法。

①执行性立法，是指行政主体为了执行或实现特定法律、法规的规定而进行的立法。执行性立法可以依职权也可以依授权而进行，但不得任意增加或减少所要执行的法律、法规的内容。通过执行性立法所制定的行政法规和规章，一般称为“实施条例”、“实施细则”或“实施办法”，在所执行的法律、法规不再存在时也不能独立存在。

②创制性立法，是指行政主体为了填补法律和法规的空白，或者变通法律和法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。其中，为了填补法律和法规的空白而进行的创制性立法，即在还没有相应法律、法规规定的前提下，行政主体运用宪法和组织法所赋予的立法权所进行的立法，称为自主性立法。为了补充法律、法规的规定而进行的创制性立法，称为补充性立法。