行政立法发展

四、行政立法发展

从20世纪80年代初，宪法和有关组织法明确规定国务院及其部委以及有关地方人民政府行政立法权以来，我国的行政立法工作取得了长足的进展，行政立法的理论和实践得到不断发展和丰富。但是由于我国的行政立法工作起步晚、起点低，随着社会主义市场经济体制的建立，我国的政治、经济和文化生活都发生了重大的变化，原有行政立法体系的问题和缺陷日渐暴露，这主要表现在：

第一，行政立法观念落后。我国的行政立法工作是在计划经济体制下开始起步的。由于计划体制更多的是采用行政手段自上而下对社会经济和生活进行管理，形成了政府行政权本位的观念。这一观念体现在行政立法上，更多的是强调行政管理方的权力，而忽视了行政相对人的权利。因此行政立法往往是出于加强行政机关权力的需要，而不是出于对行政机关的权力进行限制，以维护行政相对人的合法权益的需要，因此行政立法往往是重实体法而轻程序法，重行政行为法而轻行政救济法。在行政权本位指导下的行政立法工作，不利于社会主义市场经济的发展。

第二，行政立法权限不清。我国的行政立法权限长期存在交叉重叠、互相冲突的现象。权限不清导致越权立法的现象日趋严重。本应由法律规定的事项由行政法规来规定，而本应由行政法规规定的事项，则出现在部门规章中，地方政府规章则毫不犹豫地囊括应由地方性法规所规定的内容，更为严重的是，有些行政法规和规章，竟然规定限制、剥夺行政相对人基本权利的内容，或规定涉及司法机关工作的内容，等等混乱现象，不一而足。造成行政立法权限不清的原因在于，《立法法》出台之前，我国没有明确规定行政立法的权限范围，行政立法权限往往都是参考行政机关的职权范围，一方面行政立法权限与行政管理权限本质是不一样的，并不是说职权必然产生相应的立法权，另一方面我国行政体系本身也并不完善，宪法和有关组织法对行政机关的权力及权限缺乏明确的界定，导致各行政机关职能重叠、互相冲突，行政立法权限不清的现象。

第三，行政立法结构不协调。我国行政立法主体众多，层次复杂，行政法律规范尤其是规章之间相互抵触以及重复立法的现象增多，破坏了我国行政立法体系的统一性和规范性。行政立法结构不协调的原因在于，从客观上看，是行政立法权限不清的必然结果；从主观上看，是行政立法的出发点和工作态度的偏颇所导致的，有些行政机关进行行政立法的目的不是规范行政行为，而往往是从本部门、本地区的利益出发，利用行政立法权来争夺地盘、扩大势力范围，因此在有好处的管理领域就形成权力交叉、重复立法的现象，在无利可图的领域就形成立法真空。有些行政机关在立法过程中，往往缺乏对行政立法的研究，不了解已有的行政法律规范，不作清理工作，因而也无法做到与已有法律、法规及规章的衔接。

第四，行政立法程序不严格。我国迄今为止还没有统一的行政立法程序法。尽管国务院和各省、市、自治区大都制定了具体的立法程序。但是，一方面这些有关行政立法程序的规定都是行政机关内部的工作程序，而保障社会群众参与行政立法过程的程序规定和相关制度则缺少。另一方面，这些已有的内部规定往往也没有得到严格的执行。同时，还存在着一些行政机关对立法项目缺乏调查研究和论证，甚至照抄外地的规章条文，负责审议的行政领导往往缺乏对草案的了解，草率决定了事等情况。

第五，行政立法质量不高。尽管目前我国的行政立法数量众多，但立法质量有待提高。行政立法跟不上社会发展和行政管理工作的需要，而现有的行政立法可操作性不强，给行政执法工作造成困难。此外，行政立法存在严重的技术问题，立法用语不规范、逻辑结构不严密、内容不完整等现象大量存在。

我国在计划经济体制下形成的行政立法体制，由于本身存在的缺陷，已经不能适应社会转型和未来发展的需要。今后我国行政立法的发展，必须立足于社会主义市场经济体制。作为依法治国和依法行政的重要基础和组成部分，加强行政立法工作已经成为一个十分迫切的任务。《立法法》的制定和实施，行政立法的发展又迈上了一个新台阶。以此为基础，行政立法将通过以下途径取得突破和进展：

第一，变革行政立法观念。首先，行政立法观念要从行政权力本位向公民权利本位转变。在社会主义市场经济体制下，个人的权利和价值将日益受到重视，维护公民合法权益成为社会的共识。行政立法必须以公民权为核心，就其过程而言，必须保证行政立法中公民意见的充分表达，在程序上设立相关的制度；就其内容而言，行政立法在对行政机关权力进行界定的同时要确定相应的责任，以切实维护行政相对人的合法权益。其次，行政立法观念要从部门本位向维护国家整体利益本位转变。由于计划经济体制下行政部门控制了大部分的社会资源，而这种社会资源的分配又是以部门为单位来进行的，因此导致了部门行政权的分割和利益冲突。社会主义市场经济体制强调市场的统一性和协调性，相应地，行政立法也要根本改变那种从部门利益和地区利益出发，以争权夺利为目的的狭隘做法，而要立足于社会整体发展的要求，以国家利益、社会利益为重，树立全局观念，努力提高立法质量，实现行政立法内在结构的统一和协调。

第二，合理划分、明确界定行政立法权限。这是发展行政立法工作的前提条件。在《立法法》出台之前，我国行政立法所出现的诸多矛盾冲突现象，归根结底是行政立法权限不清所导致的。《立法法》主要是在两个方面对行政立法权限进行了界定：首先是理清行政职权与行政立法权限之间的关系。例如《立法法》规定，国务院可以就宪法第89条规定的国务院职权的事项制定行政法规，特定地方人民政府可以就属于本行政区域的具体行政管理事项制定规章。其次是划分行政立法权限。《立法法》对国务院、国务院有关部门和特定地方人民政府的行政立法权限都作了明确的规定，当然，由于在计划经济体制下形成的条块矛盾、中央与地方权力划分等问题并没有完全解决，因此以职权划分为参照的行政立法权限划分，也有待进一步地理顺关系。最后《立法法》对行政立法的效力等级进行了明确规定，尤其重要的是对部门规章和地方政府规章之间的效力等级关系以及两者冲突的裁决办法进行了规定。可以说，《立法法》为合理划分行政立法权限确定了法律依据。

第三，更新行政立法的内容。我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的时期，在行政立法方面，如果旧的行政立法得不到及时的清理和废止，而新的行政立法又无法及时出台的话，就容易导致行政立法的混乱。只有不断更新行政立法的内容，才能推进行政立法体系的动态发展。这就要求做好以下三个方面的工作：首先是做好行政立法的清理工作，对不适应社会发展需要的旧法规及时加以废止或修改；其次是抓好行政立法的规划工作，在确定立法项目时要认真做好调查研究工作，了解已有的法律规范，并尽量与之相衔接，避免重复立法或相互冲突；最后是要有针对性地开展行政立法，即把立法的重点放在推进社会主义市场经济建设和依法治国进程的有关事项方面，例如有关政府宏观调控、规范市场秩序、加强公务员行为调控等。这样就加快了行政立法的新陈代谢过程，使行政立法与社会发展相适应，并逐渐形成合理、均衡的关系。

第四，完善行政立法程序。行政立法的科学化是行政立法发展的重要因素，这在很大程度上依赖于完善的行政立法程序。虽然我国还没有统一的行政立法程序法，但是《立法法》对于行政法规和规章的制定程序，已经作了原则性的规定，在此基础上，国务院制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》（其结构均为七章共39条），并于2002年1月1日起施行。

第五，加强行政立法监督。监督行政立法是对行政立法行为及其结果进行监控的重要机制，目的是保证行政立法权运用的合法性和规范性。行政立法监督是行政立法体系的重要组成部分。我国已经建立了行政立法监督制度，但是这一制度的功能还没有得到有效的发挥，主要原因在于有关的监督方式和监督程序都缺乏具体的、可操作的法律规定。加强行政立法监督，主要应从以下方面入手：其一，建立专门的行政立法监督机构。目前我国对行政法规实行的是单一的权力机关监督，由全国人大常委会负责监督；对规章实行的是权力机关监督与行政机关监督并行的体制，即由国家权力机关与上级人民政府进行监督。但是对于这些监督，既没有相应的法律、法规来落实权力，同时也没有建立专门负责行政立法监督的机构，因此往往造成监督不力或无法落实监督职能的状况。建立专门的行政立法监督机构，并加快完善相关的具有操作性的制度，使行政立法监督权具体化，是加强行政立法监督的必要前提。其二，健全行政立法监督机制。目前行政立法监督制度主要是报批制度和备案制度。《立法法》对备案审查等的条件和裁决办法都作了严格的规定，为健全监督提供了基础。其三，鼓励社会参与行政立法监督并建立相关机制。在行政立法的过程中要充分保证公民意见的表达，将意见汇总附于草案说明中以备审查，使之程序化和规范化；行政法律规范公布后，应允许公民就行政立法向有关机构提出申诉和控告，有关机关必须及时研究和答复。这样从体制内到体制外就形成了完整的行政立法监督系统。当然，行政立法监督的强化，还有待相关法律法规和制度的进一步完善。

由于当前社会管理的复杂化和变动性，发展行政立法已逐渐成为各国立法工作的重中之重。我国自然也不例外。社会主义市场经济的发展，不仅为行政立法的发展提供了基本的体制框架，而且还创造了持久的发展资源。随着依法治国理念的不断深入，我国的行政立法必有广阔的前景和越来越大的发展空间。