行政立法体制

6.3　行政立法体制

行政立法体制是指法律规定的有权进行行政立法的行政主体的构成体系以及各行政主体之间立法权限的划分。

6.3.1　行政立法的主体及权限

根据我国宪法、组织法以及《立法法》的规定，我国拥有行政立法权的行政机关(即行政主体)主要有七类。

1.国务院

国务院即中央人民政府，是国家最高权力机关的执行机关，也是最高的国家行政机关。为了领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律的规定，国务院有权制定行政法规。宪法第89条第1项规定，国务院有权制定行政法规，该条第18项还规定，国务院行使全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。因此，国务院还可以根据最高国家权力机关的特别授权法和特别授权决议制定行政法规。根据我国《立法法》第56条规定:“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:第一，为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;第二，宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

一般而言，国务院可以就其管辖范围内的一切行政事项，依法制定和发布行政法规。国务院制定行政法规的方式有两种。第一，由国务院直接制定和发布行政法规。例如，1994年10月9日国务院发布的《中华人民共和国自然保护区条例》。第二，由国务院批准的行政法规。这种行政法规由国务院各主管部门具体制定，由国务院批准，再由制定的主管部门发布的。例如，由国务院批准、国家科委于1988年3月21日颁布的《技术合同管理暂行规定》。

2.国务院各部委

国务院各部、各委员会是国务院的职能部门，它们各自具有不同的职能和职权领域，各负责某一方面的国家行政事务。在其职权范围内，各部委有权依照法律、行政法规独立地采取行政措施。制定行政规章是行使行政职权的方式之一。

各部委在本部门的权限范围内，可以通过下列两种方式行使行政立法权:第一，宪法和法律规定的一般行政立法权。我国宪法第90条规定，国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内发布命令、指示和规章。《国务院组织法》第10条也规定，根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。第二，通过法律、法规的特别授权而获得的行政立法权。例如，《农副产品购销条例》第23条规定:“国务院各有关部门和各省、市、自治区人民政府可根据本条例制定具体实施办法。”

3.国务院直属机构

宪法和国务院组织法没有明确规定国务院的直属机构享有行政立法权，但是我国《立法法》第71条规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”

4.省、自治区、直辖市人民政府

根据地方组织法和相关法律规定，省、自治区、直辖市人民政府有权制定地方性行政规章。例如，根据地方组织法第60条规定，省、自治区、直辖市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。此外，省、自治区、直辖市人民政府还可以根据单项法律、法规的规定，结合本地区的实际情况，进行行政立法。如，上海市第八届人大通过的《上海市劳动保护监察条例》第45条规定，“有关职工工伤保险办法，由市人民政府另行规定”。

5.省、自治区人民政府所在地的市人民政府

《地方组织法》第60条规定，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，在其权限内，制定规章。

6.经国务院批准的较大的市的人民政府

《地方组织法》第60条规定，经国务院批准的较大的市的人民政府也可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，就其职权范围内的行政事项制定规章。目前，经国务院批准的较大的市有:齐齐哈尔、大连、吉林、唐山、包头、宁波等10多个城市。

7.作为经济特区的市人民政府

根据全国人大或全国人大常委会的特别授权，作为我国经济特区的深圳、汕头、珠海和厦门市人民政府也拥有地方行政规章的制定权。

6.3.2　行政立法的效力

行政立法的效力，包括行政立法的生效、失效、效力地域及人员范围、效力的等级等内容。行政立法通常自发布之日起生效，但有的行政立法另定生效日期。行政立法失效有四种情况:第一，授权法规定的授权时效届满;第二，新法废除旧法;第三，相应立法规定的社会事实已消灭或效果已完成;第四，法规清理中宣布废止相应立法。

行政立法的效力一般适应于相应立法主体所管辖的行政区域，在行政区域外则适用冲突法规范;同时，行政立法的效力不仅适应于本国公民、法人和其他组织，而且适应于在本国境内的外国人、无国籍人和外国组织;此外，行政立法行为不具有溯及力，只对行政立法行为生效后的事件具有适用力，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，可以有一些特别规定，但基本遵循“从旧兼从轻”的原则，按照有利于行政相对人的方式实施。如，事件发生时的行政立法认为是违法行为的，而现在行政立法不认为是违法行为的，如果案件没有审结、执行完毕，应适用现行行政法规、规章的规定。

行政立法的效力等级是指行政法规与行政规章在国家法律规范体系中的地位。在我国，宪法是国家根本法，具有至高无上的法律效力，任何立法文件均不得与宪法相抵触。法律在效力上仅次于宪法，而高于其他一切立法文件。根据我国《立法法》的规定，行政立法的效力等级分布如下:

1.行政法规

由国务院制定或国务院批准的行政法规的效力低于宪法与法律，而高于其他立法文件。但是，国务院根据全国人大或其常委会授权制定的行政法规，在效力上又略高于其他行政法规。这主要体现在，当此类行政法规与法律相抵触时，并不当然适用法律，而是由全国人大常委会对此做出裁决。也就是说，在特殊情况下，根据授权制定的行政法规，在效力上被认为是与法律同等的。

2.部门规章

部门规章在效力上低于宪法、法律、行政法规。需要注意的是，部门规章与地方性法规在效力上是平行的，并无高低之分。如果单独比较的话，部门规章的效力既与省级地方性法规平行，也与较大市的地方性法规平行，绝不能认为部门规章的效力高于较大市的地方性法规的效力。

3.地方政府规章

地方政府规章在效力上位阶较低，低于宪法、法律、行政法规、本级及本级以上地方性法规、上级地方政府规章。以广州市的地方政府规章为例，其效力低于宪法、法律、行政法规、广东省地方性法规、广州市地方性法规、广东省地方政府规章。同样需要注意的是，无论是省级的地方政府规章，还是较大市的地方政府规章，它们在效力上与部门规章也都是平行的。

比较各种行政立法文件的效力，切忌以等式替换的方式进行比较，只能将两类立法文件独立比较。例如，不能因为部门规章效力等同于省级地方政府规章，而省级地方政府规章的效力又高于较大市的地方政府规章，从而想当然地推导出部门规章的效力高于较大市的地方政府规章的效力，因为实际上它们的效力同样是相等的。