建立并健全“主轴型”政府行政管理体制

四、建立并健全“主轴型”政府行政管理体制

在上海市社区青少年工作的改革已经进入实施阶段的背景下，社区青少年工作新的领导管理体制在今后的实践中是否仍然可行？我们将如何促使该领导管理体制在不断改革中更趋完善等问题已成为上海市党政机关和社会各界共同关注的焦点。

目前，上海市社区青少年工作领导管理体制的组织结构是：市一级由市政法委设立并由共青团上海市委负责的“社区青少年事务办公室”；区一级设在新成立的、由区政法负责的“预防与减少犯罪办公室”之中；街道（镇）一级则设在街道原有的司法科。当然，目前新的领导管理体制相对于原来的“上海市社区青少年工作联席会议制度”而言，确实进步了很多，而且上海市各级党政部门在人力、财力和政策等方面也给予了充分保障，但是，我们在调查中却发现，目前建立的上海市社区青少年工作的领导管理体制在今后的改革深化过程中，可能会出现法律地位、责任主体、部门关系以及管理和协调等方面的问题。因此，我们在充分调查和研究的基础上，就如何建立上海市社区青少年工作的“主轴型”政府行政管理体制，提出如下建议：

真正意义上的社区青少年工作的“主轴型”政府行政管理体制应该是一种法律地位明确、责任主体清晰、部门关系合理，工作有力、运行自如、反应灵敏、配合有序的组织方式和组织结构。因此，我们应该根据目前市一级管理机构是由中共上海市委批准、上海市政法委设立，并由共青团上海市委负责的实际情况，尽快建立并健全由政府行政授权（或人大法律授权）并由共青团组织负责的，法律地位明确、责任主体清晰的“主轴型”三级政府行政管理体制。

具体构想是：在中共上海市委的统一领导下，在法律地位上，由上海市政府通过行政授权（或人大法律授权）途径授权上海市共青团组织代为行使上海市社区青少年工作的行政管理职权。在组织结构上，市一级设立由共青团上海市委负责的“社区青少年事务办公室”（现有）；区一级设立由共青团各区委负责的“社区青少年事务工作站”，并有专人从事社区青少年事务的行政管理工作；街道（镇）一级设立由共青团街道（镇）工委负责的“社区青少年事务工作组”，并有专人从事社区青少年事务的行政管理工作。在具体工作领导和指导上，市、区两级政法委和街道（镇）负责政法工作的党委书记直接承担指导责任（见下图）。

上海市社区青少年工作“主轴型”三级政府行政管理体制图

在上述政府行政管理体制的构想中，我们可以非常清楚地看到，领导全市社区青少年工作的是中共上海市委；带动全市社区青少年工作的责任主体（抑或称之为体制“主轴”）是共青团组织；上下从属关系是全市共青团组织成熟的三级管理网络和社区青少年事务三级行政管理网络；法律地位是上海市政府通过法律程序的授权；具体工作指导和领导是市、区政法委和街道政法书记；对社区青少年事务的管理行为是一种得到政府行政法律授权的纯行政行为。这样的政府行政管理体制，不仅在理论上是可以成立的，而且在今后的改革实践中也是完全可行的。至于今后的管理工作成效如何，只能由今后的改革实践来验证。但从发展的眼光看，我们所构想的上海市社区青少年工作政府行政管理体制，一定优越于现有的领导管理体制。其实，徐汇区在试点工作中所成立的“区青少年事务办公室”就是在现有领导管理体制基础上的一种完善。^[5]

值得强调的是，虽然，在社区青少年工作改革的初级阶段，根据我国目前的国情，由党的助手——共青团组织，根据政府的法律授权来行使政府的部分行政职能，代替政府执行社区青少年事务的行政管理任务，并使其成为社区青少年工作中的主导性角色确实是一种合理的选择，但绝不是一种最好的选择。因为，共青团组织毕竟是一种群众性组织，即使它得到了政府的法律授权，而且也为广大社区青少年及其工作者所认可，但它的行政管理行为仍然是一种“代为行政”，它在协调政府部门间的关系时，必然会暴露出一些真正的政府行政机关不可能存在的弱点。因此，我们所构想的社区青少年工作的政府行政管理体制仅仅是现阶段中的一种过渡形式，它应由纯政府行政机关（如未来可能建立的“上海市青少年事务局”、“区青少年事务分局”、街道和镇“青少年事务所”）负责的三级青少年工作政府行政管理体制所取代。这是上海市社区青少年工作政府行政管理体制改革应该积极努力的一个方向（见下图）。

未来上海市社区青少年工作政府行政管理体制图