文化行政体制

一、文化行政体制

（一）文化行政体制的含义

行政体制是相对于立法体制和司法体制而言的。所谓文化行政体制，是指管理国家文化行政事务的行政系统中的组织设置、职权划分与运行等各种关系的总称，也就是文化行政管理体制和文化行政管理机制（即文化行政管理方式与方法）的总称，即作为宏观的文化行政管理体制和作为微观的文化行政运行机制的总和。文化行政体制属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，它由国家基本政治制度所决定，受到经济制度、历史文化传统等因素的制约。

有研究者用文化行政体制来表示纯粹的与文化相关的行政体制，而用文化体制来表示囊括文化事业等机构和单位的文化体制，实际上这种区分是没有必要的。第一，我国文化体制是一个全能性的体制，如果忽视这种特点，必然隔离文化体制内在规律性；第二，文化事业体制是文化行政体制的延续，计划体制下文化事业单位是承担文化行政的某些职能的，因此，在考察和研究文化行政体制的时候，不能以其现有的概念为基点，而是要看这些机构和单位是否承担了相应的文化职能。

任何文化行政管理活动总是在一定的政治环境中和文化行政体制下进行的。因此，深入研究文化行政体制是文化体制改革内在的必然要求。各级各类文化行政机关职权的划分和职能的设置是文化行政体制的核心。任何文化行政体制的设计、建立与改革、完善都是着眼于行政职权的划分和职能的设置。这些文化行政职权如何科学地确定和划分，是各国文化行政体制改革和发展中永远而常新的课题。

各级各类文化行政机构的设置是文化行政体制的载体和表现形式。如果没有一定的文化行政机构设置，文化行政人员也就无以存在，文化行政职能就不能发挥，整个文化行政体制也就不复存在。目前我国经济体制改革取得了显著的成就，随着社会主义市场经济体制的建立，我们国家通过行政体制改革，对管理经济的职能相同或相近的行政主管部门进行了大幅度调整，并以建立起大部制为基础的新的行政管理机构。但是，由于文化体制改革晚于经济体制改革，加之文化体制改革的复杂性，文化行政体制的改革尚未取得突破性进展，这需要进一步创新文化行政体制改革的理念，从而推进文化体制改革的进行。

（二）文化行政体制的特点

人们习惯于把改革前的文化体制叫做传统文化体制，这个叫法有许多问题。传统与现代对应，那么当下的文化体制应该叫现代文化体制才对。实际上，现代文化体制的叫法既不科学，也不能反映转型时期文化体制的特点。所以，用计划文化体制来代替传统文化体制的叫法，其一，可以与计划经济体制相对照，准确反映那个时期文化体制的特点；其二，可以与当下市场经济基础上的文化体制重构相呼应。

计划经济体制下的文化行政体制是在特定的历史条件下产生的。首先，它是在新民主主义革命时期解放区文化体制的基础上建立的；其次，这种文化行政在建立过程中主要参考前苏联模式；其三，这种文化行政是与当时的社会主义计划经济体制相适应的。也就是说这种文化行政是在革命环境中生长，在计划经济体制下造就的。这种文化行政的主要特征是：“不论是前苏联还是中国，文化管理体制的初始起点都是集中文化资源、掌握宣传舆论控制权以应付国内战争的需要。战争年代的成功经验也的确证明，集中管理模式可以带来很高的效率。因此，在文化管理体制形成初期就确立了这样一个基本原则：为了保证党组织充分有效地利用相关文化资源，党对意识形态领域必须实行高度集权的领导管理方式。”^[1]

尽管这种文化行政体制在历史上发挥过积极的作用，但它的弊端却随着我国经济体制改革的不断深入而逐渐暴露出来。主要表现在高度集中的行政管理体制、单一垄断的所有制结构和僵硬不灵的经营机制等方面。这些文化行政体制的特征，在计划经济条件下，表现得非常充分、非常典型。

计划文化行政体制是计划经济体制的有机组成部分，它依赖计划经济体制而存在。首先，它依赖于计划经济体制所提供的经济基础。计划经济条件下，公有制是文化行政赖以存在的经济基础。无论是全民所有制还是集体所有制，文化行政都是以此为基础建立的，文化行政是建立在这样经济基础之上的国家上层建筑之一。其次，它依赖于计划体制所提供的制度设计。同其他部门行政一样，文化行政的制度设计是计划体制在文化领域的制度化表达。计划体制就像国家管理体制的一条纲，而部门行政就是这条纲上的目，纲举目张；或者说计划体制就像一个渔网上的主经，部门行政是这根主经上的若干个纬，共同构成一张计划体制的管理之网。计划体制具体规定了文化行政基本框架，如产权制度、经营制度、户籍制度、保障制度、人事制度和财务制度等。再次，它依赖计划体制所提供的财政供给。在计划体制下，和其他部门行政一样，文化行政只是整个计划体系中的一个环节，承担国家文化资源配置的基础功能。由国家统掌的文化资源通过文化行政的调节从上而下地分配给基层文化单位，以保证整个文化行政体系的正常运转。文化行政是国家职能之一，因而它对国家财政的有着强烈依赖性。

计划文化体制本质上是与计划经济体制相对应的计划管理体制，其特点是，政府就像一个超级文化大公司，控制一切资源，并依靠政治权威和强制力手段，通过文化行政机构和文化事业、企业单位的组织体系，对文化生产和消费进行统一管理（即所谓的“四个统一”，统一计划、统一组织、统一生产和统一流通）。按照这个管理体系，文化体制中的基本关系是三个方面的关系：政府、事业和企业单位、人民群众。政府负责文化生产的计划和组织；文化事业和企业单位（计划体制下纯粹的文化企业单位数量不多）负责文化产品生产和流通；人民群众是文化消费者。^[2]