政府制定行政规章是立法吗

行政立法包括行政法规和规章的制定，行政立法是行政机关立法行为的一种，而且是主要方式，它与权力机关的立法构成了我国的立法体制。行政立法是行政法的主要渊源。行政规定是行政机关制定的但不属于法范畴的规范性文件，它在行政活动过程中起到承前启后、承上启下的功能和作用。

一、行政立法的概念

行政立法，是指特定的国家行政机关依法制定和发布行政法规和规章的活动。这个定义中，包含下列三层意思。

1．行政立法的主体是指行政机关，并不是指其他国家机关，但这并不意味着各级行政机关都是行政立法的主体。在我国，行政立法的主体是特定的，主要有国务院，国务院各部、委员会，中国人民银行，审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大的市人民政府，以及经济特区所在地的市人民政府。只有以上这些特定行政机关才有权作出行政立法行为。《立法法》将经国务院批准的较大的市人民政府以及经济特区所在地的市人民政府合称为“较大的市”。

2．行政立法主体应按照各自的立法权限和程序进行立法。在现代国家中，立法权属于国家权力机关是一般原则，由行政机关来行使则是一种例外和补充，因此行政机关进行行政立法必须有法律依据和授权依据，行政立法的主体、权限、程序必须符合法律规定。

3．行政立法的主要内容是有关行政管理方面的事务，其制定形式是行政法规和规章，发布用“令”的形式。行政立法的最终结果，表现为适用于不特定公民、法人或其他社会组织的普遍性规则，即行政法规和规章，但行政立法属于从属性立法活动，即行政法规和规章从属于法律。

行政立法是特定行政机关依法制定行政法规和规章的活动，但并不意味着行政法是行政机关制定的法，因为行政机关虽然可以制定行政法，但行政法并非都由行政机关制定，而且也并不是行政机关制定的规定都属于行政法律规范的集合；同时行政立法也不等同于行政机关的立法活动，在行政机关的立法活动中，除了行政法规和规章的制定、修改、废除的活动外，还包括行政机关提出法律议案、进行行政解释等活动。

“行政立法”一词，在行政法学领域一般是指行政立法行为，既包括行政立法的过程，即行政立法的程序，也包括行政立法的结果，即行政法规和规章的文本内容，是内容和形式、实体和程序的结合体。

二、行政立法的性质特点

行政立法既具有立法的性质，是一种准立法行为，从属于法律；同时又具有行政性质，属于抽象行政行为的范畴。

（一）行政立法的准立法性质

行政立法的准立法性质表现在以下几方面。

1．行政立法是特定行政机关代表国家并以国家的名义制定的、人们必须遵守的行为规则。行政机关制定的行政法规和规章，属于国家法律体系的组成部分，所以人们在遵守宪法和法律的同时，也必须遵守行政法规和规章，否则也会被依法追究法律责任。

2．行政立法属于法的范畴，具有法的基本特性，即普遍性、规范性和强制性。首先，行政法规和规章的内容是针对不特定的人或事且能多次、反复适用，具有法的普遍性；其次，行政法规和规章的功能作用，在于规范人们的行为，包括规范行政主体的行为，规范行政相对人的行为等，而且行政立法的内容和形式具有规范性，文本结构通常由章、节、条组成，条下设款、项、目，其规范与法律规范的结构一样；最后，行政法规和规章对公民、法人、其他社会组织具有国家强制力，公民、法人、其他社会组织必须遵守，否则行政机关可依法追究法律责任，并依法自行强制执行或申请法院强制执行。

3．行政立法程序要遵循法定的立法程序。行政机关制定行政法规和规章，必须经过立项、起草、审查、会议讨论和决定、签署并公布等立法程序。

行政立法虽然具有立法的性质，但它仅是准立法行为，不完全等同于权力机关的立法活动，两者有着重要的区别。

（1）立法的主体不同。权力机关的立法主体是公民选举产生的人民代表机关，而行政立法的主体是行政机关。行政机关是人民代表机关的执行机关，由人民代表机关产生，并向其负责，受其监督。

（2）立法的客体不同。权力机关所立之法的客体即法的调整对象通常是国家政治、经济、文化生活中的重要问题或基本制度问题，而行政立法的调整对象通常是有关国家社会、经济、文化等事务的管理问题。

（3）立法效力不同。国家权力机关所立的法律，具有仅次于宪法的效力，而作为行政立法的行政法规和规章，它们的效力低于法律，而地方政府所立的规章，还不得同地方性法规相抵触。

（4）立法程序的要求不同。权力机关的立法程序正式、严格，注重追求民主的价值目标；而行政立法的程序相比权力机关立法程序，显得简便、灵活，偏向追求效率的价值目标。

（5）立法名称不同。法律通常以“法”的名称出现，但其也可以称“条例”、“通则”等；地方性法规不能以“法”的名称出现，可以称“条例”、“规定”等；行政法规不能以“法”的名称出现，可称“条例”、“规定”、“办法”及“实施条例”、“实施规定”、“实施细则”等名称。

（二）行政立法的行政性质

行政立法的行政性质表现在三个方面。

1．行政立法的机关是行政机关。

2．行政立法的调整对象主要是行政管理事务或与行政管理事务相关的事务。

3．行政立法的主要目的是执行和实施权力机关执行的法律、地方性法规，实现行政管理职能。

三、行政立法的分类

依据不同的标准，行政立法可以作不同的分类。

（一）职权立法与授权立法

行政立法依据其权力来源，可以分为职权立法和授权立法。职权立法是指行政机关直接根据宪法和组织法规定的职权，对其管辖范围内的事务制定行政法规和规章，这种立法要求行政机关只能在宪法和组织法规定的职权范围内进行立法，不能逾越上级行政机关和其他行政机关的立法权限。授权立法是指行政机关根据特定法律、法规的授权，或者依据国家权力机关或上级行政机关通过专门决议的授权，就自己职权范围以外的事务，制定行政法规和规章，这种立法行政机关可以就权力机关管辖的事务立法，下级行政机关可就上级行政机关管辖的事务立法。

根据授权的来源不同，结合《立法法》，又可将授权立法分为以下三类。

1．替代法律的授权立法。根据《立法法》第9条的规定，应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律事项，在尚未制定法律之前，全国人民代表大会及其常务委员会可授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但有关犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

2．特别授权立法。例如，1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》。

3．法条授权。即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有关问题制定行政法规。

（二）中央行政立法和地方行政立法

行政立法依据行使行政立法权的主体级别不同，可以分为中央行政立法和地方行政立法。

中央行政立法是指国务院和国务院各部委、中国人民银行、审计署及具有行政管理职能的国务院的直属机构进行的行政立法活动。中央行政立法主要是调整全国范围内的普遍性问题和必须由中央统一作出规定的重大问题。中央行政立法的规则是其制定的行政法规和规章的效力范围可以至全国，但也可以针对某一特定区域。

地方行政立法是指各省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府，以及经济特区所在地的市人民政府制定规章的活动。它一方面根据地方的实际情况，将法律、中央行政立法的规定具体化，确定实施细则和执行办法；另一方面则对本行政区域的特有问题作出规定，或对本区域的地方性法规的规定具体化。地方行政立法的规则是其制定的规章的效力范围只能在本行政区域范围内，而不能突破其管辖的行政区域。

（三）创制性行政立法与执行性行政立法

行政立法依据其内容不同可以分为创制性行政立法与执行性行政立法。

创制性行政立法是指特定的行政机关根据宪法和组织法规定的行政职权或特定法律法规的授权，就法律、行政法规、上级行政机关的规章尚未规定的事项予以规定，进行的行政立法活动。创制性行政立法又可分为两类：一类是为了填补法律和法规的空白而进行的创制性行政立法，称为自主性行政立法。自主性立法中，如果是行政机关基于有权机关或法律的特别授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未正式定型的情况下，先由行政机关作出有关规定，经过一段试验期后，再总结经验，由法律正式规定下来，这种自主性行政立法又称试验性行政立法，其多属于特别授权立法，需要法律或有权机关的特别授权，其立法名称通常称为“暂行条例”、“暂行规定”等。试验性行政立法实施后如果新法律制定实施，该试验性行政立法随新的法律制定实施而当然废止。另一类是为了补充法律、法规在某个具体方面内容的不足而进行的创制性行政立法，称为补充性行政立法。补充性行政立法应以法律、法规的授权为根据，在被补充的法律、法规确立的原则下制定补充规定。补充性行政立法并不因授权法律、法规的废止而当然废止，只要不与新的法律、法规相抵触就具有法律效力。

创制性行政立法，如是根据宪法和组织法进行的，属于职权立法的范围，立法所调整的事务即在相应的行政机关职权范围之内；如是根据具体法律、法规或国家权力机关、上级行政机关授权决议进行的，则属于授权立法的范围，立法所调整的事务可在其相应的行政机关职权范围之外，但必须在相应的法律、法规或决议授权范围之内。

执行性行政立法是指行政机关就特定的法律、法规或上级行政机关的规章而规定的具体实施办法、细则，其是明确具体行政法律规范的确切含义和适用范围，而不是创设新的权利义务规范的立法活动。这种立法必须要有具体的特定法律文件作为根据，而且这种立法的法律文件名称通常是明确指出该行政立法的具体法律依据。这种行政立法可分为两类：一类是行政机关就权力机关制定的法律、地方性法规作出的具体实施办法、细则，一类是行政机关就上级行政机关制定的行政法规、规章，根据当地的实际情况规定的具体实施办法、细则。其规则是只能就上位法作具体化、地方化，而不能突破上位法的规定，与上位法抵触。

四、行政立法原则

我国的行政立法活动应遵循四项原则。

（一）依法立法原则

1．以宪法，特别是宪法的基本原则为依据。宪法是国家的根本大法，无论是权力机关的立法活动，还是行政机关的行政立法活动，都必须依据宪法而不得与之相违背。

2．依照法定权限立法。行政立法主体应依照宪法、法律、授权法所确定的权限范围而进行立法，否则会导致越权无效或被撤销的后果。

3．依照法定程序立法。行政立法活动必须按照法定程序立法，否则违反法定程序的立法会被确认无效或撤销。

（二）民主立法原则

立法活动反映的应是民意，显示着人民的参与，体现立法追求的民主价值，实现实体的民主和程序的民主。民主立法原则有以下要求。

1．立法主体的民主性。立法权应由人民行使，或由人民授权的机关行使。

2．立法内容的民意性。立法应以维护人民的利益为宗旨，应当体现人民的意志，行政立法应不违反宪法、法律，符合宪法和法律。

3．立法程序的公开性和民主性。立法过程应当实现公开化和民主化，充分听取各方面的意见，立法的结果也应当实现公开化。

（三）法制统一原则

该原则要求在立法上体现社会主义法制统一和尊严，要求法律既具有稳定性和连续性，又必须适时地进行废、改、立，要求法律必须予以遵守而不得违背。其具体内容主要表现在以下几个方面。

1．上位阶的法律规范性文件高于下位阶的法律规范性文件。

2．行政法律规范的协调统一。立法应注意各种法律规范文件的相互补充和配合，不仅要做到下位阶的法律规范性文件不与上位阶的法律规范性文件相抵触，而且要做到同级不同类的法律规范之间的协调统一，同一主体制定的法律规范之间不矛盾，做到行政立法不越权，特别法优于一般法，后法优于前法。

3．稳定性和连续性与适时废、改、立的统一。在立法中，一方面必须保持法的稳定性和连续性，以维护法的权威性；另一方面立法机关必须在不损害基本立法精神和法制统一原则的前提下，及时对行政法律规范废、改、立，以解决社会发展与法律滞后的矛盾。

（四）科学立法原则

这一原则要求：

1．立法必须遵循客观规律。立法应顺应社会、历史的发展规律，对社会客观规律予以正确表述。

2．立法应采取科学、严谨的态度。它要求立法者必须实事求是，从我国国情出发，并借鉴外国的立法经验，原则性与灵活性相结合。

3．立法必须运用现代科学知识与科学技术。立法活动要跟上时代的步伐，立法要具有科学的预见性，就必须积极地运用科学程序和科学知识，否则立法质量会出现问题。

一、行政法规的含义

（一）行政法规的概念

行政法规是国务院根据宪法和法律以及全国人民代表大会及其常务委员会的授权决议，按照法定程序制定发布的有关国家的政治、经济、教育、科技、文化等行政管理事项的规范性文件。

行政法规的制定主体是国务院，其他任何机关制定的规范性文件都不是行政法规。当然，也并不是国务院制定发布的文件都是行政法规。行政法规的效力可及于全国，但并不是每一个行政法规文件效力必及于全国。行政法规不仅在行政执法和行政复议中作为依据，而且在行政诉讼中也作为人民法院审理行政案件的依据。

（二）行政法规的名称

我国行政法规的名称一开始没有统一的法律规定，实践中使用的名称也很乱，如条例、规定、办法、决定、措施、细则等，直至1987年国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，规定了国务院制定的行政法规的名称及使用标准：行政法规的名称仅三种，即条例、规定、办法。其使用标准是：行政法规的内容是对某一方面的行政工作作比较全面系统的规定，使用“条例”；行政法规的内容是对某一方面的行政工作作部分的规定，使用“规定”；行政法规的内容是对某一项行政工作作比较具体的规定，使用“办法”。

2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》规定：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等；国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决议制定的行政法规，称“暂行条例”或“暂行规定”；实施法律的行政法规为“实施条例”、“实施细则”、“实施办法”；国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。

行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。行政法规根据内容需要，可以分章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。

二、行政法规的立法权限

根据《立法法》的规定，行政法规规制的事项有以下三项。

1．执行法律的行政事项。国务院是全国人民代表大会及其常务委员会的执行机关，执行最高权力机关的意志是国务院的当然职责，其执行行为主要体现在对最高权力机关制定的法律的执行，为了执行法律，国务院有权制定相应的实施细则等。行政法规对这一事项的规定有两个条件：（1）法律本身留有空间并允许国务院制定相应的规则；（2）所制定的行政法规不能超越所执行法律之原则和具体内容。

2．依职权履行行政管理职能的事项。国务院有权在《宪法》第89条规定的职权范围内制定行政法规，这类事项具有很大的伸缩性，立法上难以对这些事项进行列举。为此，《立法法》第8条进行了排除性的列举，下列事项只能制定法律：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融、外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

3．依授权而应当制定法律的其他事项。有些事项本应制定法律，但由于制定法律的条件和时机还不成熟，全国人大及其常委会有权将这样的事项让国务院先制定行政法规，进行授权立法，但全国人大及其常委会对有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项则不得授权，而且授权决定应当明确授权的目的、范围，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，不得将该项权力转授给其他机关。授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止。

三、行政法规制定程序

根据《立法法》和《行政法规制定程序条例》的规定，制定行政法规的程序主要有四个步骤。

（一）行政法规的立项

行政法规的制定受立法计划的制约，每年或每届政府任职期间都应当有相应的立法计划。立法计划以立项为基础，行政法规的立项由国务院各部门申报，立项申请应包括：立法项目所要解决的主要问题，依据的方针政策和拟确立的主要制度等。列入国务院年度立法计划的行政法规项目必须符合下列要求：适应改革、发展、稳定的需要，有关的改革实践经验基本成熟，所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。而国务院年度立法工作计划在执行中也可以根据实际情况予以调整。

（二）行政法规的起草

1．行政法规的起草主体是国务院，年度立法工作计划确定的行政法规可以由国务院的一个部门或几个部门具体负责起草，也可以由国务院法制机构起草或组织起草。

2．起草行政法规，除应当遵循《立法法》确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定外，还应当符合下列要求：（1）体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变；（2）符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；（3）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；（4）体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定行使职权的条件、程序和应承担的责任。

3．行政法规的起草还应做到以下五点：（1）应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见；听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式；（2）起草部门应当对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案，报国务院决定；（3）起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致，经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿时说明情况和理由；（4）起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料；（5）起草部门向国务院报送的行政法规送审稿，应当由起草部门主要负责人签署，几个部门共同起草的行政法规送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。

（三）行政法规的审查

报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查，国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查。

1．是否符合宪法、法律规定和国家的方针政策。

2．是否符合《行政法规制定程序条例》第11条的规定。

3．是否与有关行政法规协调、衔接。

4．是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见。

5．其他需要审查的内容。

行政法规送审稿有下列情形之一的，如制定时机不成熟，主要制度争议比较大，起草部门未与有关部门协商、论证不充分等瑕疵的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。国务院法制机构对行政法规送审稿可以采取多种形式进行论证，听取有关机关、组织和公民的意见。国务院有关部门对行政法规送审稿涉及主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报国务院决定。最后，国务院法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。行政法规草案由国务院法制机构主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议；对调整范围单一、各个方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，由国务院法制机构直接提请国务院审批。

（四）行政法规的决定与公布

行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。审议后，国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成行政法规草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。行政法规应当自公布之日起30日后施行，但是涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。

另外，行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人大常委会备案。如行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或者由国务院授权有关部门公布。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复，其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。

一、行政规章的含义

（一）行政规章的概念

规章是指特定行政机关根据法律、法规，依据法定程序制定和发布的具有普遍约束力的规范性文件的总称，包括部门规章和政府规章。部门规章是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定和发布的规章。政府规章又称地方规章，是指省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市及经济特区所在地的市的人民政府制定和发布的规章。规章在行政执法和行政复议中作为依据，但在人民法院审理行政案件中作为参照。

（二）行政规章的名称

国务院制定发布的2002年1月1日起施行的《规章制定程序条例》规定，规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。除内容复杂的外，规章一般不分章节。

二、行政规章的立法权限

行政规章的规制事项因规章性质不同而有所不同。

（一）国务院部门规章可以作出规定的事项

国务院部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。其具体事项主要有：

1．执行法律的事项。由于在法律和部门规章之间存在着行政法规，因此一般情况下部门规章不能超越行政法规直接执行法律，或者说行政法规已对执行法律的事项有所规定的，部门规章不能超越职权而规定有关事项。只有当法律规定某方面事务可以由部门规章制定，或者行政法规短期内不能对法律留有空间的事项作出规定时，部门规章才可制定执行法律的事项。

2．执行行政法规的事项。行政法规与规章是相邻的上下位关系，因此部门规章为执行行政法规而对某方面的行政事项作出规定是其职责所在，如国务院的《中外合作办学条例》出台以后，教育部等有关部门为了执行该条例制定《中外合作办学条例实施办法》。

3．本部门的具体行政管理事项。《立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”表明国务院各部门有权对本部门的具体行政管理事项制定规章。但涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

（二）地方政府规章可以作出规定的事项

1．为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。如较大市的人民政府由于其行政级别低于省级，因此既要对同级人大制定的地方性法规负责执行义务，同时要对所在省人大及其常委会制定的地方性法规负责执行义务。

2．属于本行政区域的具体行政管理事项。但属于本行政区域内具体行政管理法规已经作出明确规定的事项，规章原则上不作具体规定。

三、行政规章的制定程序

根据《立法法》和《规章制定程序条例》，规章制定程序主要有四个阶段。

（一）规章的立项

国务院部门内设机构或其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府提请立项。

报送制定规章的立项申请，应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构，应当对制定规章的立项申请进行汇总研究，拟订本部门、本级人民政府年度规章制订工作计划，报本部门、本级人民政府批准后执行。国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当加强对执行年度规章制定工作计划的领导。对列入年度规章制定工作计划的项目，承担起草工作的单位应当抓紧时间，按照要求上报本部门或者本级人民政府。年度规章制定工作在执行中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的规章项目应当进行补充论证。

（二）规章的起草

1．规章起草的主体。部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府组织起草。国务院部门可以确定规章由一个或几个内设机构或者其他机构负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或组织起草。起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

2．规章起草的要求。起草规章的部门应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、听证会等多种形式。

起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序要求组织：听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；听证会应当做笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

起草部门规章涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。起草地方政府规章涉及本级人民政府其他部门的职责或与其他部门关系密切的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。

起草单位应当对规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。报送审查的规章送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。

（三）规章的审查

规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：是否符合有关的立法原则，是否与有关规章协调、衔接，是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见，是否符合立法技术要求，需要审查的其他内容。规章送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者退回起草单位：（1）制定规章的基本条件尚不成熟；（2）有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商的；（3）上报送审稿未经广泛论证的。

法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。规章送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。

有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或者本级人民政府决定。法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。草案说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门协商情况等，规章草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。法制机构起草或者组织起草的规章草案，由法制机构主要负责人签署，提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。

（四）规章的决定和公布

部门规章应当经部务会议或委员会会议决定，地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。审议规章草案时，由法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。

公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期和部门首长或者省长、自治区主席、市长签署以及公布日期。部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号。部门规章签署公布后，部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登。地方政府签署公布后，本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登。在部门公报或者国务院公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本，规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

另外，规章应当自公布之日起，由法制机构依照《立法法》和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。规章有下列情况之一的，由制定机关解释：（1）规章的规定需要进一步明确具体含义的；（2）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构，参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布，规章的解释同规章有同等效力。

一、行政规定的含义

行政规定，又称其他规范性文件，是指各类国家行政机关为实施法律法规和规章以及执行国家政策，在法定权限内针对不特定的相对人制定的除行政法规、规章以外的可反复适用的具有普遍约束力的决定、命令以及行政措施等。简言之，行政规定是由行政主体所制定的针对不特定对象作出的可反复适用的具有普遍约束力的行政规则。它具有以下特征。

（一）行政性

行政规定的行政性体现在以下四个方面：第一，行政规定的制定主体是国家行政机关，而不是国家权力机关或国家司法机关，更非其他社会组织；第二，行政规定调整的内容主要是行政管理事务及与行政管理相关的事务；第三，行政规定的根本目的是执行和实施法律法规、规章及国家政策，实现行政管理职能，保障公民、法人及其他组织的合法权益；第四，行政规定的制定是行政权力运行的结果。

（二）规范性

行政规定产生于调整一定社会关系的需要，其目的在于为不特定的相对人提供一种具有普遍约束力的行为准则，因而具有规范性。具体表现为行政规定具有普遍性、抽象性、导向性和执行性。普遍性是指行政规定针对的对象不是特定的人和事，而是针对不特定的人和事；不是一次性适用，而是同样条件下可以反复适用。抽象性是指行政规定将各种具体事实状态和行为方式的特点与共性概念归纳出来，舍弃它们的具体形态，以“类场合”或“类行为”的方式加以描述和规定。正是由于行政规定所提供的抽象的行为模式，它在适用范围上才具有普遍性。导向性则是指可以通过这种抽象的行为模式，指出人们应当做什么，可以做什么，不能做什么，以引导人们的行为。执行性，指的是行政规定具有强制执行的法律效果，并强制人们接受其规范性调整，从而使人们作出符合规范要求的行为。当然，行政规定的规范性程度较之正式法律渊源的规范性程度低。

（三）制定主体的广泛性

即行政规定制定主体的广泛性。有权制定行政规定的主体，不仅包括所有具有行政立法权的行政机关，而且包括其他各级各类行政机关。各级人民政府及其职能部门，一般都有权制定行政规定。在实践中，各级各类行政机关根据行政管理的需要，一般都制定行政规定。因此，行政规定的制定主体是非常广泛的。

（四）效力等级多层级性

国家行政机关严密的上下级关系，决定了下级行政机关制定的行政规定不能与上级行政机关制定的行政规定的内容相抵触。此外，在效力等级上，行政规定还可以分别从属于相应行政机关制定的行政法规和规章，具有从属性的特点。如国务院制定的行政规定，效力低于自己制定的行政法规。

行政规定与行政立法相比，具有以下一些区别。

1．制定主体范围不同。行政立法的主体仅限于宪法和法律规定的享有行政立法权的行政机关，具有特定性；而行政规定的制定主体可以是各级各类行政机关，具有广泛性。

2．效力高低不同。行政法规、规章的效力一般高于相对应的行政规定，除了法定解释性的行政规定（行政解释）以外，大多数的行政规定不属于法源性文件，效力自然低于属于法源性的行政法规、规章。

3．规范内容不同。行政立法可在法定权限内对行政相对人设定某些权利义务，而行政规定不能对行政相对人设定实体法上的权利义务，尤其不能设定行政处罚和行政强制措施，在法律没规定的情况下可设定一些程序性的权利义务，或对法律法规、规章规定的权利义务进行具体化。简言之，行政立法规定的为行政法律规范，而行政规定规定的是行政规则，而不是行政法律规范。

4．制定程序不同。行政立法的制定有法定的程序规定，比较正式、严格，而行政规定制定的程序没有法定的程序规定，相对来说比较简单和不规范。

二、行政规定的分类

1．行政规定可以根据其目的、内容功能分为创制性行政规定、执行性行政规定、解释性行政规定、指导性行政规定。

创制性行政规定又称创设性行政规定，是指行政机关在法律、法规和规章以及上级行政机关的规定均未作规定的情形下，率先确立有关权利和义务或行为标准的行政规定。由于行政规定不属于行政立法，一般来说不得创设权利义务，故此这种创制性行政规定有严格的限制：（1）以法律、法规和规章的授权为前提；（2）内容一般限于授益性行政行为，而不是负担性行政行为；（3）也可涉及程序性权利义务，但不得违反宪法和法律的原则和精神，禁止创设行政处罚和行政强制措施。

执行性行政规定是指为了执行和落实法律、法规和规章而制定的行政规定。执行性行政规定是对法律、法规和规章进行的具体细化或地方化，其不能突破或与法律、法规和规章的规定相抵触。

解释性行政规定是指行政机关为了实施法律、法规和规章，统一各级行政主体及其公务人员对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章进行解释而形成的行政规定，根据行政规定制定机关是否有法定解释权，解释性行政规定可以分为法定解释性行政规定和自主解释性行政规定。

指导性行政规定是指行政机关对不特定人事先实施书面行政指导时所形成的一种行政规定，其不具有行政强制性。

2．根据行政规定是否具有法律渊源地位，可以分为具有法源地位的行政规定和与法律规范相结合而具有法源地位的行政规定和不具法源地位的行政规定。

具有法源地位的行政规定，是指该行政规定属于行政法渊源的范围之内，但不属于行政立法的行政规定。这种行政规定属于行政法渊源之一，如国务院对行政法规的解释，其与行政法规本身具有同等法律效力。

与法律规范相结合而具有法源地位的行政规定，即行政规定可因与准用性法律规范结合而具有普遍性强制拘束力。这种行政规定一般是法律规范中的事实构成要件的一部分，也可是法律规范中的法律后果具体裁量基准的一部分。例如，国务院制定的《中华人民共和国水土保持法实施条例》第6条规定：“水土流失重点防治区按国家、省、县三级划分，具体范围由县级以上人民政府水行政主管部门提出，报同级人民政府批准并公告。”这是一条准用性法律规范。湖北省人民政府制定的《湖北省人民政府关于划分水土流失重点防治区的公告》，则是一个行政规定，并且是一个为该条例第6条所承认的、构成第6条之部分内容的行政规定。在这种情况下，准用性法律规范因其内容的不确定性，拘束力并不完整，行政规定本身也没有独立的普遍性强制拘束力，一般只是法律规范中的事实构成要件的一部分。只有两者结合，才共同构成了普遍性强制拘束力。

3．不具有法源地位的行政规定。除了上述两类以外的其他行政规定，在行政系统内部具有执行力，且下级行政机关常常具有执行的义务，可以是行政机关作出具体行政行为的依据，当然其不可能拘束人民法院审理行政案件。

三、行政规定的效力等级及作用

（一）行政规定的效力等级

1．行政规定与法律、法规和规章的效力等级规则。

（1）国务院的行政规定效力低于法律，高于地方性法规、规章，等于或低于行政法规。

（2）其他有行政立法权的行政机关制定的行政规定，效力低于同级及其以上的权力机关的立法，高于下级行政机关制定的规章，等于或低于自己制定的规章。

（3）其他行政规定的效力都低于法律、法规和规章。

2．行政规定之间的效力等级规则。

（1）行政规定之间的效力等级与其制定主体之间的行政隶属关系相一致。

（2）下级行政机关的行政规定不得与上级行政机关的行政规定相抵触。

（3）被授权组织的行政规定不得与其主管的行政机关及上级行政机关的行政规定相抵触。

（二）行政规定的作用

行政规定介于法律、法规和规章及行政主体作出的具体行政行为之间，处于承上启下、承前启后的地位。其作用主要表现在以下几个方面。

1．将法律、法规和规章细化、个体化，有利于规范行政机关的行为，促进行政机关依法行政。

2．及时解决行政管理中出现的新问题，确保法律、法规和规章在特定地区、部门的贯彻实施，同时也有利于调动和发挥行政机关的积极性，有利于提高行政机关的效率。

3．在立法真空地带进行调整和规范，为制定成熟的行政法规、规章提供有益的探索，积累有益的经验，有利于促进和完善行政立法工作。

1．根据有关法律规定，以下为规章制定主体的有（　　）。

A．国务院各部委　　B．国务院直属机构

C．国务院办公厅　　D．省会市的人民政府

2．公安部发布《禁酒令》，要求公安干警在工作时间禁止喝酒。该发布《禁酒令》的行为是（　　）。

A．内部行政行为　　B．外部行政行为

C．行政立法行为　　D．行政规定行为

3．行政立法行为属于（　　）。

A．抽象行政行为　　B．具体行政行为

C．内部行政行为　　D．依申请的行政行为

4．《中华人民共和国治安管理处罚条例》属于（　　）。

A．行政法律　　B．行政法规

C．行政规章　　D．其他行政规范性文件

5．有权制定规章的主体有（　　）。

A．教育部　　　　　　B．北京市人大

C．武汉市人民政府　　D．宁波市人大

6．下列立法名称可以用条例的有（　　）。

A．法律　　B．行政法规　　C．地方性法规　　D．规章

7．行政立法的生效形式可以是（　　）。

A．即时生效　　B．附款生效　　C．告知生效　　D．受领生效