立法法规定部门规章和地方规章

5.2.4　行政立法的程序

1.行政立法程序的含义

行政立法程序，是指行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序，具体指行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规和规章的活动程序。行政立法程序是行政立法过程的核心内容，是整个行政程序的重要组成部分。目前，我国尚没有一部对行政立法程序做系统规定的基本法律。1987年4月，经国务院批准，由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，为行政立法行为提供了初步的规范，此后，国务院有关部委和一些地方人民政府也制定并颁布了有关规章制定程序的规范性文件。

2.行政立法的具体程序

对于行政立法程序从何时开始，学术界有不同的看法。有人认为，立法程序应从立法预测、立法规划开始，有人认为应从准备法律草案开始，也有人认为应从提出法律草案开始。根据《立法法》和国务院2002年1月1日公布实施的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定，行政立法一般应包括以下程序:

(1)规划

规划，是指各级人民政府的法制机构，根据国民经济和社会发展五年规划所规定的任务，编制有指导性的行政立法的五年规划与年度计划。对一定时期的法规和规章的修改、补充和清理等各项工作也应当包括其中。

国务院行政法规五年规划和年度计划由国务院法制局编制，报国务院审定。国务院各部委的规章制订规划由相应部委的法制部门编制，报相应部委首长审定。

地方政府编制行政立法规划，一般由地方人民政府的职能机关和直属机构根据业务分工拟定本部门的立法规划草案，并于每年年底上报同级人民政府，地方人民政府的法制机构负责汇总部门规划草案，并统一编制地方行政立法规划草案，提请本级人民政府的常务会议审议批准，地方人民政府对于通过的立法规划负责组织实施和监督执行。

编制部门规章和地方政府规章应该注意以下几个方面的问题:一是立法规划应当包括对现行行政规章的修改、废除的内容，明确行政立法体系的长远计划和基本任务;二是立法规划应当与现行法律和政策、与国家立法规划、与经济和社会发展计划相适应，必须确定合理的规划期限，力求做到短期规划与长期规划相结合;三是立法规划要分别主次，合理安排顺序，注意协调关系，克服和防止行政规章制定中的政出多门、放任自流、重复交叉、相互矛盾等弊端;四是由于行政立法规划具有宏观指导作用，政府法制部门可以根据社会、经济、文化发展的需要，在征得行政首长和有关部门同意后，对立法规划做适当的调整。⁽⁵⁾

(2)起草

起草是指对列入规划、需要制定的行政法规和行政规章，由行政机关相应的主管部门分别草拟的活动。行政法规和行政规章的起草一般有两种:一是较为重要的行政法规和行政规章，其主要内容涉及几个部门业务的，由政府法制机构或主要部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行工作。二是行政法规和规章的主要内容不涉及其他部门业务的，则由主管部门负责起草。在专门的起草小组成立之后，除了主管部门和有关部门之外，还应当吸收有关业务专家和法律专家参加，以便从不同方面对草案提出意见。草案应在广泛调查研究、充分收集相关材料和意见的基础上形成，力求做到内容切实可行，形式完整，结构严谨。

起草行政法规、规章应注意三个问题:一是起草工作要有连贯性，不能中途随意换人;二是起草小组的成员要有代表性，尽可能吸收相关部门人员参加起草小组，或委托他人组成起草小组，防止部门保护主义和“借法争权”等现象;三是在起草过程中，要广泛地进行立法调研，充分收集有关资料，力求做到法律规范内容既必要又可行，形式完整，结构严谨。立法调研应明确立法目的、适应范围、主管机关、指导思想和原则、基本制度、具体规范、是否存在一些例外情况、有无经验教训可供借鉴等问题。草案应包括下列必要条款:立法目的、立法根据、适用范围、主管部门、解释机构、具体规范、法律责任、施行日期及需废止的法规和规章等。

(3)征求意见

征求意见是指在行政立法过程中应当充分听取各方面的意见，是行政立法过程民主性的反映。行政立法过程中的征求意见程序一般包括两个方面的内容，一是听取利害关系人的意见和有关专家的意见。专家的意见包括技术专家、管理专家和法学家的意见。征求利害关系人的意见主要途径是:通过新闻媒介公布即将制定的法规和规章草案，召开相关问题的座谈会或者举行公开听证等，向利害关系人提供发表和陈述意见的机会。二是广泛听取和征求行政机关和其他国家机关中有关部门的意见。在行政立法的过程中，既要征求本部门、本系统的意见，也要征求其他部门和系统的意见，尤其是综合部门的意见;既要听取中央机关的意见，又要听取地方机关的意见。在涉及其他主管部门的业务时，应当与有关部门协商一致，经过反复协商不能取得一致意见的，应当在上报草案时专门提出并说明理由，由上级机关出面协调和裁决。

当前我国应尽快建立听取意见制度、咨询制度、立法草案公布制度等，为广大人民群众参与行政立法提供制度上的保障。

(4)审查

审查是指行政法规和行政规章的草案拟定之后，送交政府主管机构进行审查。审查职能一般由政府法制机构承担。

审查的范围主要包括:(1)立法的必要性和可能性。(2)是否与宪法、法律、党和国家的方针政策以及上一级规范性文件的规定相冲突。(3)是否在本机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象。(4)行政法规、行政规章草案的结构、文字等立法技术是否规范。(5)立法的程序是否符合相关的法律规定。法制部门对行政立法草案审查后，应向行政立法机关提出审查报告，与法规或规章草案一并提交行政立法机关审议。

(5)通过

通过是指行政法规、规章在起草、审查完毕后，交由行政立法机关的正式会议讨论审议。根据相关法规和规章的规定，国务院制定的行政法规应经过国务院全体会议或常委会议审议通过，各部委制定的规章应提交部委常委会议审议通过;地方政府制定的地方规章需提交地方政府全体会议或常务会议审议通过。

(6)发布

发布是指行政法规和行政规章在通过上述程序后公开发布。它是行政法规和行政规章生效的必经程序和必备要件。行政法规和行政规章一般都须通过政府公报或者通过报纸、杂志、电台等宣传舆论工具公开发布。

国务院发布行政法规，由国务院总理签署发布令;经国务院批准、国务院各部门发布的行政法规，由各部门的主要领导人签署发布令;在行政法规的发布令中，应包括发布机关、序号、法规名称、通过或者批准日期，发布日期、生效日期和签署人等项内容;经国务院总理签署公开发布的行政法规，由《国务院公报》、《人民日报》全文刊载。

部门规章的发布一般由部门首长签署发布令发布。几个部门联合发布的规章，由几个部门的首长会签后，以一个部门的发布令发布。地方政府规章的发布，一般由省长、自治区主席、市长签署发布令。某些重要的地方政府规章在报上级人民政府批准后方可发布。