行政法规和行政规章的立法程序

二、行政立法原则与程序

（一）行政立法的原则

行政立法的原则是行政机关在进行立法活动时必须遵循的基本准则。这些基本的原则贯穿于行政立法过程的始终，具有重要的指导作用。行政立法的原则是对人类历史上的立法实践所作的经验性、规律性总结，具有一定的普遍意义，但是对于不同国家的法律实践，又具有不同的特殊含义。从我国行政立法的实践来看，行政立法主要包括以下基本原则：

1.依法立法原则。依法立法是行政立法的首要原则。行政立法活动必须依法进行。《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”从这一规定出发，可以把依法立法原则作以下的理解：

第一，行政立法的主体合法。只有宪法和法律规定的特定行政机关才具有行政立法权，其他行政机关无权立法。行政立法主体立法地位的确认必须以宪法、法律或特别授权法为依据。

第二，行政立法的权限合法。行政立法机关必须在宪法、法律或特别授权法规定的权限范围内进行立法活动。对于法律法规没有规定的事项，行政立法机关无权立法。

第三，行政立法的内容合法。行政立法的内容必须符合宪法、法律的规定，不能与之相抵触。行政法规不能与宪法、法律相抵触，规章不能与宪法、法律和行政法规相抵触。

第四，行政立法的程序合法。行政立法必须严格遵循有关法律所规定的立法程序。

第五，行政紧急立法权的行使，必须符合宪法所设定的紧急状态条件。

以上原则在行政立法活动的过程中，必须得到严格的遵守。凡是没有立法权的行政机关所立之“法”、超越立法权限所立之“法”、无法律依据所立之“法”、不按法定程序所立之“法”，一律视为无效，不受法律保护，并且要追究其法律责任。

2.民主立法原则。民主立法原则是社会主义国家立法活动的本质要求。社会主义国家一切权力属于人民。人民当家作主的民主原则相应地要在立法活动中得到体现。有的人认为，行政立法是一种行政行为，行政行为强调的是效率，过于注重民主会影响效率。这种看法是不能成立的。民主与效率并不矛盾。违背民意、与人民群众的利益背道而驰的效率追求是片面的。行政立法具有普遍的约束力，对人民群众的生活产生重大影响，因此必须严格贯彻民主原则，保证行政立法最充分地体现人民的意志。《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”同样的原则也适用于行政立法活动。

民主立法原则要求行政立法机关在行政立法活动中，必须采取多种途径广泛听取各方面意见，保证人民群众有效地参与行政立法。它包括以下主要方面：提前公布行政立法草案，并附以立法说明，保证人民群众有充分的时间对立法事项发表意见；将听取群众意见的做法纳入行政立法的法定程序中；对立法意见的处理结果要向人民群众公布；设置专门的行政立法咨询机关和咨询程序；已经通过的行政立法规范性文件，要向社会公布，等等。

3.科学立法原则。科学、合理是所有立法活动的基本要求。《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”根据科学立法原则，行政立法要立足于我国的国情，从我国社会发展的实际情况出发，制定出具有适应性、指导性的法律规范，以推动我国社会的发展；同时还要求行政立法本身在逻辑结构、体系内容上科学合理，其中最为重要的是实现各种行政立法的统一协调。由于我国存在多种行政立法主体和多种行政立法领域，层次复杂，权限交叉，因此实现行政立法之间的统一协调就显得尤为重要。以法律的形式明确划分行政立法主体的权限，是实现这一点的前提条件。

（二）行政立法的程序

行政立法的程序是指由法律规定的，行政机关在制定行政法规和规章时所必须遵循的步骤和方式。行政立法必须依照法定的程序来进行，这是保证行政立法严肃性、科学性和民主性的重要条件。行政立法的一般程序是：规划、起草、审查、决定、签署公布和备案。

1.规划。规划是行政立法的启动步骤。一般而言，规划分为五年规划和年度规划两种。五年规划根据国民经济和社会发展五年规划所规定的各项基本任务编制，年度计划根据国民经济和社会发展年度计划所规定的各项基本任务编制。规划的主要内容包括一定时期行政法规、规章的拟定、修改、补充等各项工作。

编制行政立法规划的基本要求包括：第一是必要性。规划要从实际出发，认真研究进行该项立法的社会条件是否成熟，有选择、有重点、有计划地进行规划工作。第二是可行性。进行规划时必须认真研究各立法项目的主要条件是否具备，内容是否完整，涉及该项目的管理体制是否理顺，职权划分是否清晰，等等。第三是明确性。该立法项目在法律、法规和规章体系中的地位必须明确，避免形成相互冲突或重复立法。

国务院行政法规五年规划和年度规划由国务院法制办公室编制，报国务院审定。一般地，编制行政法规的立法规划，先由国务院主管部门就其主管事务提出立法建议，《立法法》第57条规定：“国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”再由国务院法制办公室进行通盘研究考虑，综合协调，拟出规划草案，最后报国务院审批。

国务院部门规章的制定规划由相应部门的法制机构编制，报相应部门首长审批。

地方政府规章的制定规划，一般先由地方人民政府的职能机关根据其业务规定本部门的立法规划草案，于每年年底上报同级人民政府；再由地方人民政府的法制机构负责对各部门的立法规划草案进行汇总，并通过统筹安排编制统一的地方行政立法草案；最后报请本级人民政府审议批准。

2.起草。列入规划、需要制定的行政法规和规章，由相应的行政机关负责起草。行政法规由国务院组织起草；国务院部门规章由具有行政立法权的国务院部门组织起草；地方政府规章由具有行政立法权的地方人民政府组织起草。起草分两种情况，一是行政立法的内容涉及多个部门工作的，应由本级政府法制机构或主要的部门负责，由相关部门组成小组参加起草工作；二是行政立法的主要内容不涉及其他部门工作，应由主管部门负责起草。起草的内容一般包括行政法规或规章制定的目的、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、实施日期等。

在起草的过程中，应注意以下方面：第一是贯彻民主立法原则。《立法法》第58条规定：“行政法规在起草的过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、听证会等多种形式。”规章起草参照这一规定。第二是贯彻科学立法原则。起草立法草案应广泛开展调查研究，充分收集和分析有关材料，力求草案内容切实可行，结构严谨，形式完整。起草小组应当尽量吸收有关业务专家和法律专家参加。起草的行政法规和规章草案，要与已有的行政法规与规章相衔接，避免交叉重复或冲突。

3.审查。行政法规、规章草案拟定之后，应交由本级政府法制机构进行审查。报送审查的行政法规和规章草案，应经起草部门主要负责人签署，并附有关说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关材料。政府法制机构承担行政法规、规章草案的审查工作。审查的内容主要包括：行政立法的必要性和可行性；行政立法是否与宪法、法律及上一级规范性文件相抵触，是否越权，是否重复等；起草过程是否符合法定程序；立法草案的结构、文字等立法技术是否规范；有关的资料、手续是否完整，等等。

法制机构对行政立法草案进行审查后，向相应的行政机关提出审查报告和草案的修改稿。经审查不合格的草案，可以退回起草部门或组织有关人员进行修改。

4.决定。行政法规、规章草案起草、审查工作完毕后，行政机关即开始对立法草案进行正式审议。国务院对行政法规的审议，一般通过国务院常务会议来进行，只在很少的情况下，由国务院总理来审批。在审议过程中，如对行政法规草案中的重大问题存在意见分歧，则留待下次常务会议审议；如对个别细节问题有意见，则在原则上通过草案，由国务院法制办公室会同有关部门按照常务会议的意见进行修改，再送国务院总理审批；如果不存在反对意见，草案审议通过。部门规章草案提交相应行政机关的部务会议或委员会会议审议通过；地方政府规章草案提交相应地方行政机关的常务会议或全体会议审议通过，具体操作办法参照行政法规的决定程序。

5.签署公布。行政法规和规章审议通过后，须经行政机关的行政首长签署。国务院制定的行政法规，由国务院总理签署；部门规章由部长、委员会主任、中国人民银行行长、审计长或相应直属机构的部门首长签署；地方政府规章由省长、自治区主席或市长签署。

行政法规和规章必须公开发布，凡是未经公布的行政法规和规章不能认为已发生法律效力。

行政法规由总理签署国务院令公布，由新华社发稿，在国务院公报和《人民日报》全文刊载，不另行文。国务院令的内容包括发布机关、序号、行政法规名称、通过或批准日期、发布日期、生效日期、总理签署等项。

部门规章由部门首长签署发布令公布，在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

地方政府规章由地方政府行政首长签署发布令发布，在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。

6.备案。行政法规和规章最后还要进行备案。备案是将已经发布的行政法律规范上报法定机关，使其知晓，并在必要时备查的程序。备案是立法程序的后续阶段，并非行政立法活动本身。根据《立法法》，行政法规和规章应当在公布后的30天内报有关部门备案。行政法规报全国人大常委会备案；部门规章和地方政府规章报国务院备案；省、自治区、直辖市的地方政府规章同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。