立法程序概述

一、立法程序概述

立法程序是指有权的国家机关在制定、订可、修改、补充和废止法律、法规的创制过程中所必须遵循的法定步骤和方法。各国由于国情不同，立法程序也有所差异。

纵观人类社会发展史，可以发现立法程序经历了从无到有、从简单到复杂、从无序到有序、从专制到民主的发展过程。在古代，立法没有、也不可能有独立的地位和意义，不论是确立、认可不成文的习惯法，还是随后把习惯法作为规则用文字记载下来，还是发展到“自觉地和有意识地来创造”成文法的阶段，这一切并不需要公开、严谨、明确、有条不紊的法定程序。在绝大多数奴隶制国家和封建制国家，在君主之外无所谓单独的立法机关，君主言出法随、金科玉律，可以一言兴法、一言废法；即使形成了一些立法方面的常例，君主也可以随时打破。因此，这一时期的立法过程是随意的、专断的并具有神秘的政治色彩。

从欧洲封建制社会中后期开始，随着等级代表机关的出现，使立法机关、立法程序及整个立法活动在人类历史上第一次有了相对独立的政治意义。随着近代民主制度的确立，人类历史上出现了专门行使立法权的机关，人们也开始真正自觉地认识到了独立的立法机关和立法程序存在的价值与意义，认识到了立法必须在一个正式和理性的程序之中运行。从外在形式上看，立法过程在很大程度上被纳入了法定的轨道，立法议案从提出、审议、讨论到通过、公布都有一套明确、严格的程序规则。从内在价值看，立法的内容也在于保护人民的权利。以往那种任凭个人的主观恣意来左右立法的情形已成为历史的陈迹。这种意义上的立法在专制社会是找不到其生存空间的。这一质的飞跃的契机在于立法权从浑然一体的国家权能中分离了出来，成为与司法权、行政权等其他国家权力相并列的权力。

就立法程序所具有的具体功能来看，表现为：

第一，立法程序是规范权力合理运行的内在需要。程序本身就是权力的规范化的运作方式，程序的设置及其运作都要反映对权力的规范与制约。这种规范与制约不仅体现着权力之间的界限与关系，更体现着权力与权利之间或者说国家与个人之间的关系。任何未经程序化的权力，都有被滥用的危险；权力只有化解到程序之中，化解到具体的步骤、过程之中，才能成为有明确界限、有标准可资奉行的权力。没有立法程序，不借助一定的具体过程，政府权力，尤其是立法权的存在和实现是不可想象的，立法权所内蕴的民主、人权、自由等各项价值目标也无从谈起。在民主政治之下，任何权力的行使都必须遵循一定的程序规则，权力寓于程序之中。

第二，立法程序可以使各种利益冲突保持在一种秩序的范围之内而不是诉诸强权。程序规则的原始功能就是解决纷争，随着人类文明的不断发展，人们所选择的解决纠纷的程序机制也日趋完善、明智和恰当。这种程序不仅适用于解决个案纠纷，也适用于人们制定解决纠纷规则的场合。立法程序的出现便是明证。在代议制确立之后，作为立法机关的议会成为各种利益冲突与交锋的主要场所，这就要求必须建立起一套民主的议事规则和决策程序。这是人类社会从野蛮走向文明、从用武力解决纠纷到一切诉诸理性的历史发展进程中的必然要求，而健全的立法程序则是达到这一目标的必不可少的手段。同时，程序排斥恣意却并不排斥选择，程序可以提供一种根据证据资料进行特殊的自由讨论、沟通的场合和方式，可以使各种观点和方案得到充分考虑，各个层次上的利益得到综合考虑，各种选择都能得到充分展示和权衡。

总之，公正、合理的立法内容和立法程序安排可以增强立法结果的权威性，提高社会大众对立法结果的认同。这对于法治的实现是一个至关重要的环节。