林业领域立法概述

第一节　林业领域立法概述

我国地域辽阔，自然条件多样，适应各种林木生长，森林类型丰富。森林作为一种重要的自然资源，具有多重功能。它不仅具有提供森林产品和服务，如木材和木制产品、食品、药物、燃料、就业、娱乐等经济和社会功能，而且具有保持生物多样性、调节气候、净化环境等生态功能，尤其在防治土地退化和环境保护方面具有不可替代的功效。从生态理论层面来看，森林对防止土地退化功能具体表现为：

（1）防风固沙，保持水土。庞大的森林群体是风、沙运动和水土冲蚀的重大障碍，森林可降低风速、稳定流沙，是防风固沙的绿色屏障。茂密的林冠对降水有截流作用，从而减少对土壤的侵蚀，延缓地表径流过程，减少水土流失。据测定，当林带宽至80米时，遇有一般降水就不会出现地表径流，从而保护土壤不致流失或者很少流失。

（2）涵养水源。由于森林土壤的结构形成涵水能力很强的空隙，森林土壤的根系空间大于1米深时，每公顷森林可蓄水500立方米∽2000立方米，人们誉称森林为“绿色水库”。

（3）改良土壤，培肥地力。森林土壤，因受木本植被的保护，而免受风、水的侵蚀。庞大的根系和残留在土壤中的有机物质，在根系微生物的作用下，可增加土壤渗水、透气和保水能力。

从人类实践层面来看，在许多地区，土地退化的历史和现实与乱砍滥伐森林资源有着密切的关系。早在100多年前，恩格斯在《自然辩证法》中就曾指出：“美索布达米娅、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了想得到耕地，把森林砍完了，但他们梦想不到这些地方竟成为荒芜不毛之地……”时至今日，在现实中，我们仍然可以看到这种现象，如我国的黄土高原，近30年间人口增加一倍多，由于对森林生态功能认识上的欠缺，在陡坡上毁林农垦，面积为6平方公里∽10平方公里，子午岭森林线后退20公里，致使水蚀加剧，土壤侵蚀量由百年前的13.3亿吨增加至22.3亿吨。土地退化的历史和现实从反面证实了森林具有的防治土地退化的功效。

一、林业立法背景

法是应现实之需而立的。我国是森林资源较少的国家，又因自然和人为因素的影响，出现了诸多问题，严重妨碍了森林各种功能的发挥。从第六次全国森林清查结果看，我国森林仍面临着严峻的形势，突出存在的问题主要有：

（1）森林覆盖率低，人均占有森林面积和森林蓄积量少。我国森林覆盖率仅相当于世界平均水平的61.52%，居世界第130位。人均森林面积0.132公顷，不到世界平均水平的1/4，居世界第134位。人均森林蓄积9.421立方米，不到世界平均水平的1/6，居世界第122位。

（2）森林资源分布不平衡。我国森林的空间分布差异很大，东部地区森林覆盖率为34.27%，中部地区为27.12%，西部地区只有12.54%，而占国土面积32.19%的西北5省区森林覆盖率只有5.86%。

（3）森林质量不高。单位面积蓄积量指标远远低于世界林业发达国家水平，全国林分平均每公顷蓄积量只有84.73立方米，相当于世界平均水平的84.86%，居世界第84位。林龄结构不合理，林分平均胸径只有13.8厘米，林木龄组结构不尽合理。人工林经营水平不高，树种单一现象还比较严重。

（4）林地流失依然严峻。林地被改变用途或征占用数量巨大。1999年至2003年清查间隔期内有1 010.68万公顷林地被改变用途或征占改变为非林业用地，全国有林地转变为非林地面积达369.69万公顷，年均达73.94万公顷。

（5）林木过量采伐仍相当严重。林木蓄积消耗量呈上升趋势，超限额采伐问题十分严重。一方面可采资源严重不足，另一方面超限额采伐问题依然十分严重，目前多数省、自治区、直辖市年森林资源消耗量均不同程度地超过国务院批准的限额，全国年均超限额采伐达7 554.21万立方米，过量的消耗大大抵消了森林资源的生长量。

（6）酸雨污染、大气污染、农药和化肥污染危害森林生态系统。上述问题的存在，不仅使我国的木材和林副产品短缺，珍稀动植物减少甚至灭绝，而且造成生态系统破坏，引发水土流失，土地退化等生态灾难。造成这种情况的原因是多方面的，但与林权不稳、政策多变、森林管理粗放、林业执法不严有关。这也是森林立法的直接背景。

二、林业立法成就

林业立法是保障合理开发、有效保护和更新培育森林资源、实现森林资源功能的基础。随着我国森林资源问题凸现，以及对森林功能认识的不断深化，森林立法得到了党中央和各级立法部门的高度重视。国务院早在1963年就发布了《森林保护条例》，1979年制定了《森林法》（试行）。1978年以来，各级政府针对森林资源短缺普遍存在的严重状况，从战略的高度出发，为保护和扩大林地面积，合理利用森林资源，改善自然生态环境，采取了一系列措施，制定了一些重大的政策和法律法规，如国务院《关于大力开展植树造林的指示》（1980年）、《关于坚决制止乱砍滥伐森林的紧急通知》（1980年）、《关于保护森林、发展林业若干问题的决定》（1981年），第五届全国人民代表大会第四次会议《关于开展全民义务植树运动的决议》（1981年）、全国人大常委会《关于植树节的决定》等。20世纪80年代中期以后，森林立法步伐加快，逐步形成了比较完备的森林资源立法体系。1984年第六届全国人大常委会第七次会议通过了《森林法》，1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议为适应保护生态环境和社会主义市场经济体制的需要，审议修正了《森林法》。以《森林法》为主体，中央和地方相继制定和颁布了一系列有关森林资源的法律、法规和规章，初步形成了比较完备的森林法体系，使我国保护森林资源和进行林业建设已经有了一整套的方针、政策和管理制度，标志着我国林业已经走上了法制管理的轨道。从我国的立法体制来说，林业领域法律体系分为以下层次：

（一）宪法

宪法是国家的根本大法，我国《宪法》确定了森林的所有权属、国家对森林资源的保障职责以及国家保护和改善森林生态环境的职责。我国现行《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

（二）林业领域的法律

林业法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的涉及森林保护、培育和合理利用的法律规范。我国林业法律规范由两部分构成，其一是《森林法》，即以森林法命名的森林单行法律，此为森林法律的主体；其二是其他法律中与森林保护、培育和合理利用相关的规范。森林法调整的对象是林业关系，即在林业生产建设领域内，有关国家机关、社会团体、企业事业单位、公民个人之间以及他们相互之间，在对森林的所有权和经营权、森林的管理和保护、森林的营造和采伐等方面的关系。或者说，森林法就是调整人们在培育、保护、利用、开发森林资源过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。

1.《森林法》

我国现行《森林法》是1984年第六届全国人大常委会第七次会议通过的，该法以《宪法》为依据，对森林权属、森林保护的管理体制、方针、政策和具体保护措施作出了较为具体的规定。为适应新形势下保护生态环境和社会主义市场经济体制的需要，1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议修改了《森林法》。修改后的《森林法》在总结实践经验的基础上，对涉及国有重点林区林权证的核发、林地使用权和林木的流转、征用占用林地的管理、森林生态效益补偿、森林公安机关的任务、珍贵木材的出口及法律责任等问题做了规定，使其更能适应市场经济条件下森林资源管理的需要。该法分为总则、森林经营管理、森林保护、植树造林、森林采伐、法律责任和附则，共计7章49条。

2.《关于开展全民义务植树运动的决议》

1981年12月13日第五届全国人民代表大会第四次会议通过《关于开展全民义务植树运动的决议》，决定开展全民义务植树运动。

3.《种子法》

2000年7月8日第九届全国人大常委会第十六次会议通过《种子法》，于同年12月1日起施行，该法对从事农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实和根、茎、叶等的生产、经营、使用管理等活动做了规定，生产种子必须申领《种子生产许可证》，种子经营要申领《种子经营许可证》，对违反《种子法》的法律责任也进行了规定。

（三）林业领域的行政法规

林业行政法规是由国务院依照法定程序制定和发布的涉及森林保护、培育和合理利用的法律规范。主要有：

1.《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》

1985年6月21日经国务院批准，1985年7月6日林业部公布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，该管理办法将自然保护区分为国家自然保护区和地方自然保护区，并对自然保护区管理机构的主要任务、建立自然保护区的条件、在自然保护区内开展活动的条件等做了详细的规定。

2.《森林法实施条例》

2000年1月29日国务院根据修改后的《森林法》制定并发布施行了《森林法实施条例》，该《条例》对森林经营管理、森林保护、植树造林、森林采伐、法律责任作出了具体的规定。

3.《退耕还林条例》

2002年12月6日国务院通过《退耕还林条例》，该《条例》对退耕还林原则，规划和计划，造林、管护与检查验收，资金和粮食补助，其他保障措施及法律责任等作出了规定。

4.《森林防火条例》

1988年1月16日国务院发布《森林防火条例》，该《条例》对预防、扑救森林火灾的方针、森林防火指挥部、扑火队、检查站、巡逻队的设立，野外用火、森林防火期的确定、森林火灾的等级划分、调查上报、违法责任等作出了明确的规定。

5.《森林病虫害防治条例》

1989年11月17日国务院第50次常务会议通过。《条例》对森林病虫害防治方针、预防、防治、奖励和惩罚作出了明确的规定。

6.《城市绿化条例》（1992年6月22日发布）

（四）林业领域的部门规章

林业行政规章是由国务院林业行政主管部门独立或会同相关行政部门依法定程序制定和发布的与森林保护、培育和合理利用相关的法律规范。主要有：

1.《占用征用林地审核审批管理办法》

2000年11月2日国家林业局发布《占用征用林地审核审批管理办法》，对林地权属管理，林地开发利用及保护、占用、征用林地的审批及权限，上报材料和程序，奖励与处罚作出了明确的规定。

2.《森林公园管理办法》

1994年1月22日林业部颁布施行了《森林公园管理办法》，对在森林公园内林木的采伐、林地征用占用及破坏野生动植物资源的处罚作出了规定。

3.《林木林地权属争议处理办法》

林业部于1996年10月14日发布施行的《林木林地权属争议处理办法》，对因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生争议的情况下，调处的权限、处理的依据、处理的程序以及争议林地上的林木不得采伐等作出了规定。

4.《造林质量管理暂行办法》

2002年4月1日国家林业局发布《造林质量管理暂行办法》，对造林计划管理、造林项目设计管理、种子管理、施工管理、抚育管护、工程项目管理、检查验收管理、信息档案管理、奖惩等作出了详细规定。

5.《林业标准化管理办法》

2003年8月18日国家林业局公布了《林业标准化管理办法》，共8章41条，对林业标准的制定、林业标准的审批与发布、林业标准的实施与监督、林业标准复审等做了规定。

此外，还有《封山育林管理暂行办法》（林业部1988年4月19日发布）、《长江中上游防护林体系建设工程管理办法》（林业部1991年12月15日发布）、《天然林资源保护工程管护办法》（国家林业局2004年8月25日发布）、《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局2000年12月31日发布）等。

（五）地方性林业法规

地方性林业法规是由地方人民代表大会及其常委会制定和发布的与森林保护、培育和合理利用相关的法律规范。为了贯彻和实施修改后的《森林法》，针对森林的地域性特点，一些省、自治区，制定了配套法规。其中几个森林面积较大的省、自治区地方性法规如下：

1.《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》

2000年8月6日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》，对在自治区行政区域内从事森林、林木的保护、培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动作出了具体规定。

2.《黑龙江省森林管理条例》

《黑龙江省森林管理条例》是1995年8月23日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的，经1997年12月16日黑龙江第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议及2004年12月18日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议修改。该《条例》对森林、林木、林地权属、森林保护、森林经营管理、植树造林、森林采伐和木材运输、法律责任作出了明确的规定。

3.《云南省森林条例》

2002年11月29日云南省第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《云南省森林条例》，对森林经营管理、森林培育、森林保护、森林采伐和利用、木材、林产品运输管理及法律责任作出了规定。

4.《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》

1999年9月26日甘肃省第九届人大常委会第十二次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》，并于2002年3月30进行了修正，共7章54条，包括总则、森林经营管理、植树造林、森林资源保护、法律责任等。本《办法》作为《中华人民共和国森林法》的实施性地方法规，依法确定了林业基金制度，森林生态效益补偿制度，森林植被恢复费制度，征占林地审核制度和森林、林木、林地使用权转让制度，确定了占用和征用林地补偿损失标准，明确了全民义务植树的任务；确定了盗伐森林或其他林木的赔偿损失标准，明确了林权证的法律地位和作用以及林地的保护和管理措施；建立了森林分类经营制度，实现了森林由粗放经营向集约化经营的转变。该《办法》实施以来，对于规范森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理及其他改变森林生态环境的活动发挥了重要作用。

5.《甘肃省湿地保护条例》

2003年11月28日，甘肃省第十届人大常委会第七次会议通过了《甘肃省湿地保护条例》，共23条。该《条例》是甘肃创制性地方立法，对于加强对湿地的保护，恢复和保障湿地的基本功能，促进湿地资源的可持续利用，意义影响深远。

6.《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》

1997年9月29日甘肃省第八届人大常委会第二十九次会议通过了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》。

此外还有《甘肃省森林病虫害防治检疫条例》、《甘肃省林木种苗管理条例》、《甘肃白水江国家级自然保护区管理条例》、《甘肃兴隆山国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省全民义务植树条例》等。

（六）地方性林业规章

地方性林业规章是由地方人民政府制定发布的与森林保护、培育和合理利用相关的法律规范。一些森林面积较大的省、自治区人民政府，为了保护、培育和合理利用草原，制定发布了一些相关的地方性林业规章，如云南省财政厅、林业厅发布的《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》（2005年4月30日）。

（七）林业领域的政策性文件

政策性的林业文件具有较强的时事性和针对性，对我国《森林法》的实施具有指导意义。根据政策性文件制定和发布的主体不同，可将其分为两大类：一类是由中共中央制定和发布的政策性的林业文件；另一类是由国务院及其有关行政主管部门制定和发布的政策性的林业文件。

1.中共中央制定和发布的林业政策性文件

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。2005年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出切实保护好自然生态，坚持保护优先、开发有序，以控制不合理的资源开发活动为重点，强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护。继续推进天然林保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、水土流失治理、湿地保护和荒漠化石漠化治理等生态工程，加强自然保护区、重要生态功能区和海岸带的生态保护与管理，有效保护生物多样性，促进自然生态恢复。

2003年9月10日中共中央、国务院发布《关于加快林业发展的决定》，确立了我国林业发展的指导思想、基本方针和主要任务，标志着我国林业开始由以木材生产为主到以生态建设为主的历史性转变。提出抓好重点工程，推动生态建设；优化林业结构，促进产业发展；深化林业体制改革，增强林业发展活力；加强政策扶持，保障林业长期稳定发展；强化科教兴林，坚持依法治林；切实加强对林业工作的领导。

2.国务院及其相关部委制定和发布的林业政策性文件

2003年7月国家发改委发布《中国21世纪可持续发展纲要》，提出加大森林资源保护、管理、监督和执法力度，制止乱砍滥伐林木、毁林开垦等行为，提高全民保护森林资源的意识；积极落实森林资源管护经营责任制，明确“责、权、利”关系，理顺森林资源管理体制；深化林业的分类经营改革；调整和完善不适应的林业政策，切实减轻林业税费负担；提高科技含量，以高新技术改造传统产业和淘汰落后生产方式，加快发展速生丰产用材林基地和林业产业；加大生态环境建设力度，全面实施天然林资源保护等林业重点工程建设。