海洋立法与海洋行政立法概述

一、海洋立法概况

海洋立法系指具有立法权的有关国家机关根据宪法和法律规定的职权和程序，制定、修改、补充和废止海洋法规范的活动和法律制度。新中国成立以来，我国的海洋立法大体上经历了三个发展阶段。

（一）以维护国家主权和海洋权益为重心阶段（新中国成立初期到20世纪70年代末）

新中国成立伊始，我国周边海域还不安宁，存在较为严重的对国家安全的威胁。特别是美国的军用飞机多次在我国沿海飞行，侵犯我国主权，威胁到我国海防安全。维护国家主权和海洋权益成为国家的重要任务。由于我国当时尚未恢复在联合国的合法席位，不能参加1958年2月开始召开的第一次联合国海洋法会议，所以表明我国在海洋法上的主要问题，尤其是领海制度上的立场尤为重要。1958年9月4日，我国政府发布《中华人民共和国政府关于领海的声明》。该声明宣布：“中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线，从基线向外延伸12海里的水域是中国的领海。在基线以内的水域，包括渤海湾、琼州海峡以内，都是中国的内海。在基线以内的岛屿，包括东引岛、高登岛屿、马祖列岛、白犬列岛、乌蚯岛、大小金门岛、大担岛、二担岛、东椗岛以内，都是中国的内海岛屿。”并宣布“此项规定的原则同样适用于台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙郡岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”“中华人民共和国领海宽度为十二海里。这项规定适用于中华人民共和国一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙郡岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”

在《关于领海的声明》的发布前后，国务院（政务院）和国务院有关部门发布的规范性文件主要有：（1）《进出口船舶船员旅客行李检查暂行通则》（1950年11月27日政务院发布）；（2）《外籍轮船进出口管理暂行办法》（1952年3月27日政务院批准，同年5月20日交通部发布）；（3）《中华人民共和国海关船舶吨税暂行办法》（1952年9月16日政务院财经委批准，同年9月29日海关总署发布）；（4）《中华人民共和国海港管理暂行条例》（1954年1月23日政务院发布）；（5）《中华人民共和国国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》（1955年6月8日国务院发布）；（6）《对航行我国的日本籍船舶管理的几项规定》（1957年2月21日国务院批准，交通部发布）；（7）《中华人民共和国对外国籍船舶进出口管理办法》（1957年3月12日国务院批准，交通部发布）；（8）《水产资源繁殖保护暂行条例》（1957年4月23日水产部发布）；（9）《关于在渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令的补充规定（1957年7月26日国务院发布）；（10）《中华人民共和国打捞沉船管理办法》（1957年9月7日国务院批准，同年10月11日交通部发布）；（11）《中华人民共和国非机动船舶海上安全航行暂行规则》（1958年3月17日国务院批准，同年4月19日交通部、水产部联合发布）；（12）《中华人民共和国国务院关于在中国国际贸易促进委员会内设立海事仲裁委员会的决定》（1958年11月21日国务院全体会议第82次会议通过）；（13）《进出口船舶联合检查通则》（1961年9月8日经国务院批准，交通部、对外贸易部、公安部、卫生部联合发布）；（14）《关于禁止通过遇岩以内海区的规定》（1962年2月14日交通部发布）；（15）《关于禁止外国籍船舶在万山、佳蓬、担杆诸岛连线以内的海区航行的规定》（1964年9月11日交通部发布）；（16）《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》（1964年6月8日国务院发布）；（17）《水产资源繁殖保护条例（草案）》（1964年8月14日国务院批转水产部制定）。

（二）资源开发与保护并重阶段（20世纪80年代至90年代初期）

1982年12月10日中国政府签署了第三次联合国海洋法会议通过的《海洋法公约》，为海洋立法奠定了国际法基础。同时，从80年代起，我国海洋开发进入快速发展时期，我国海洋立法方面出台了一些重要法律，有关海洋资源保护、防治海洋污染的一些管理制度也通过正式立法的开展得以确立。其中，全国人大常委会制定的法律和通过的决定包括：（1）《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年8月23日第五届全国人大常委会第二十四次会议通过，全国人大常委会令第九号公布）；（2）《中华人民共和国海上交通安全法》（1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议通过，国家主席令第七号公布）；（3）《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（1984年11月14日第六届全国人大常委会第八次会议通过，国家主席令第二十号公布）；（4）《中华人民共和国渔业法》（1986年1月20日第六届全国人大常委会第十四次会议通过，国家主席令第三十四号公布）；（5）《中华人民共和国海关法》（1987年1月22日第六届全国人大常委会第十九次会议通过，国家主席令第五十一号公布）。

国务院发布或者批准的条例、规则、规定和办法等规范化文件主要有：（1）《关于划定南海区和福建海机动渔船底拖网禁渔区线的意见》（1980年5月6日国务院、中央军委批转国家水产总局发布）；（2）《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（1982年1月12日国务院发布）；（3）《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》（1983年12月29日国务院发布）；（4）《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年12月29日国务院发布）；（5）《中华人民共和国海洋倾废管理条例》（1985年3月6日国务院发布）；（6）《防止拆船污染环境管理条例》（1988年5月18日国务院发布）；（7）《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》（1988年12月5日国务院批准，1989年1月1日财政部发布）；（8）《铺设海底电缆管道管理规定》（1989年2月21日国务院发布）；（9）《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（1989年7月3日国务院发布）；（10）《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》（1989年10月20日国务院发布）。

（三）海洋综合管理阶段（20世纪90年代至今）

从20世纪90年代至今，我国的海洋立法开始向海洋综合管理的方向发展，注意规范各用海活动的秩序，协调渔业、交通运输、矿产资源开发等行业用海之间的矛盾，并且加大了对国家海洋权益的维护力度。这一时期的海洋立法方面出现了一大批重要的法律和行政法规。其中，全国人大常委会制定的涉海法律主要包括：（1）《中华人民共和国领海及毗连区法》（1992年2月25日第七届全国人大常委会第二十四次会议通过，国家主席令第五十五号公布）；（2）《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（1998年6月26日第九届全国人大常委会第三次会议通过，国家主席令第六号公布）；（3）《关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》（1996年5月15日第八届全国人大常委会第十九次会议通过）；（4）《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年12月25日第九届全国人大常委会第十三次会议通过，国家主席令第二十六号公布修订）；（5）《中华人民共和国海事诉讼程序法》（1999年12月25日第九届全国人大常委会第十三次会议通过，国家主席令第二十八号公布）；（6）《关于修改〈中华人民共和国渔业法〉的决定》（2000年10月31日第九届全国人大常委会第十八次会议通过，国家主席令第三十八号公布）；（7）《中华人民共和国测绘法》（2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议修订通过，国家主席令第七十五号公布）；（8）《中华人民共和国文物保护法》（2002年10月28日第九届全国人大常委会第三十次会议修订通过，国家主席令第七十六号公布）；（9）《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日第九届全国人大常委会第三十次会议通过，国家主席令第七十七号公布）；（10）《中华人民共和国港口法》（2003年6月28日第十届全国人大常委会第三次会议通过，国家主席令第五号公布）；（11）《中华人民共和国放射污染防治法》（2003年6月28日第十届全国人大常委会第三次会议通过，国家主席令第六号公布）；（12）《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉的决定》（2004年8月28日第十届全国人大会常委会第十一次会议通过，国家主席令第二十号公布）；（13）《关于修改〈中华人民共和国渔业法〉的决定》（2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议通过，国家主席令第二十五号公布）；（14）《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年8月30日第十届全国人大会常委会第二十九次会议通过，国家主席令六十九号公布）；（15）《中华人民共和国物权法》（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，国家主席令第六十二号公布）。国务院制定的涉海的行政法规主要有：（1）《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》（1990年1月11日国务院批准，同年3月3日交通部发布）；（2）《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990年6月22日国务院发布）；（3）《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（1990年6月25日国务院发布）；（4）《中华人民共和国海上国际集装箱运输管理规定》（1990年12月5日国务院发布）；（5）《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》（1992年7月12日国务院发布）；（6）《中华人民共和国海上航行警告和航行通告管理规定》（1992年12月22日国务院批准，1993年1月11日交通部发布）；（7）《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》（1993年2月14日国务院发布）；（8）《中华人民共和国船舶登记条例》（1994年6月2日国务院发布）；（9）《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》（1995年3月21日国务院发布）；（10）《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》（1996年5月15日中华人民共和国政府发布）；（11）《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》（1996年6月18日国务院发布）；（12）《关于修改〈中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例〉的决定》（2001年9月23日国务院发布）；（13）《中华人民共和国文物保护法实施条例》（2003年5月18日国务院发布）；（14）《中华人民共和国渔业船舶检验条例》（2003年6月27日国务院发布）；（15）《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采石油资源条例〉的决定》（2004年3月7日国务院发布）；（16）《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》（2006年4月29日国务院发布）；（17）《中华人民共和国测绘成果管理条例》（2006年5月27日国务院发布）；（18）《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006年9月19日国务院发布）；（19）《风景名胜区条例》（2006年9月19日国务院发布）；（20）《国务院关于修改〈中华人民共和国防治海岸工程污染损害海洋环境管理条例〉的决定》（2007年9月25日国务院发布）。

目前，中国已初步建立了以宪法为根据，以《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》和全国人大常委会《关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》等海洋基本法为基础，以《渔业法》、《矿产资源法》、《海域使用管理法》、《海上交通安全法》和《海洋环境保护法》等海洋单行法律为主体，以海洋地方性法规、规章和其他规范性文件为补充，并与有关国际条约和协定相协调的海洋法律体系，为维护国家海洋权益和认识、开发、利用、保护海洋提供了基本的法律保障。

二、海洋行政立法的概念与特点

关于行政立法的含义，理论界历来存在不同的理解。较有代表性的观点有两种：

一是广义的行政立法。即认为凡是国家机关制定有关国家行政管理的规范性文件的活动都是行政立法。这是从立法的实质内容来理解的，也就是说，不论制定的规范性文件的主体是权力机关还是行政机关，只要其内容是有关行政管理的，都是行政立法。例如，《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年8月23日第五届全国人大常委会第二十四次会议通过，全国人大常委会令第九号公布）、《中华人民共和国海上交通安全法》（1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议通过，国家主席令第七号公布）、《中华人民共和国渔业法》（1986年1月20日第六届全国人大常委会第十四次会议通过，国家主席令第三十四号公布）；《中华人民共和国海关法》（1987年1月22日第六届全国人大常委会第十九次会议通过，国家主席令第五十一号公布）、《中华人民共和国领海及毗连区法》（1992年2月25日第七届全国人大常委会第二十四次会议通过，国家主席令第五十五号公布）、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（1998年6月26日第九届全国人大常委会第三次会议通过，国家主席令第六号公布）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年12月25日第九届全国人大常委会第十三次会议通过，国家主席令第二十六号公布修订）、《中华人民共和国海事诉讼程序法》（1999年12月25日第九届全国人大常委会第十三次会议通过，国家主席令第二十八号公布）、《中华人民共和国港口法》（2003年6月28日第十届全国人大常委会第三次会议通过，国家主席令第五号公布）、《中华人民共和国港口法》（2003年6月28日第十届全国人大常委会第三次会议通过，国家主席令第五号公布）等都是广义的行政立法。

二是狭义的行政立法。即认为国家行政机关依照法定权限和程序制定具有法律效力的规范性文件的活动才能称为行政立法。也就是说，只有国家行政机关制定的有关行政管理的规范性文件，才可能是行政立法。例如，1982年《海洋环境保护法》实施后，国务院先后颁布实施了《防止船舶污染海域管理条例》（1983年）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1985年）、《海洋倾废管理条例》（1985年）、《防止拆船污染环境管理条例》（1988年）、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（1990年）、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990年）等6个配套行政法规。同时，国家有关部门还陆续制定了一系列的国家标准，如《海水水质标准》、《渔业水质标准》、《海洋生物质量标准》、《海洋沉积物质量标准》、《船舶污染物排放标准》、《含油污水排放标准》、《污水综合排放标准》、《污水海洋处置工程综合排放标准》等。上述行政法规和国家标准的制定都可视为行政机关的立法。

本章所谓“海洋行政立法”中的“行政”，是指立法主体为行政机关；“海洋行政立法”中的“法”仅仅是指海洋行政法规和海洋行政规章，而不包括法律地方性法规和其他规范性文件。所以，海洋行政立法是指特定的国家行政机关制定海洋行政法规和规章的行为。

海洋行政立法具有以下特征：

1.对象的不特定性。海洋行政立法以抽象的、非特定的人或事为行为对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。例如，行政机关制定海洋行政规章，该规章适用于所有符合规章要求的某一类人或某一类事。

2.效力的普遍性和持续性。首先，海洋行政立法具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力；其次，海洋行政立法具有向后的效力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后将要发生的同类的行为或事件，在特殊情况下，有的海洋行政立法还适用于规范制定以前的行为或事件，但该项行为或事件必须具有连续性。

3.立法性。海洋行政立法在形式上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并须经过起草、征求意见、审议通过、签署、公布等立法程序。

4.不可诉性。即海洋行政立法不能成为行政诉讼的对象。如果相对人对海洋行政立法有异议，认为它侵犯了自己的合法权益而向人民法院起诉的，人民法院不予受理。相对人可就此向原行政机关，或其上级行政机关，或同级人民代表大会常务委员会提出。

海洋行政立法不同于抽象行政行为。中国传统的行政法学，把行政活动的整个过程划分为：行政立法、行政执法和行政司法；而抽象行政行为又被等同于行政立法。其实，抽象行政行为与行政立法既有联系又有区别。抽象行政行为是指行政主体制定和发布普遍性行为规范的行政行为。它是与具体行政行为相对而言的一个行政法学理论概念，而不是法律术语，所以，不见诸任何规范性文件。而行政立法系指特定的国家行政机关制定行政法规和行政规章的行为。显然，行政立法属于抽象行政行为，而抽象行政行为未必属于行政立法。

海洋行政立法也不同于行政规定。行政规定也称行政规范性文件，是指行政主体制定、发布的行政法规、行政规章以下的其他规范性文件。[1]例如，国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政规定和行政立法形式上都是行政行为，但总体上说，两者完全是不同的行为和制度。它们之间的区别主要表现在：第一，主体不同。行政立法的主体是特定的国家行政机关包括国务院和国务院部门，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府。而享有行政规定制定权的主体为所有的行政主体，包括从中央到地方的各级各类国家行政机关。第二，行为性质不同。行政立法本质上属于立法活动，而行政规定纯粹是行政行为。第三，调整法律不同。行政立法是立法行为，故受《立法法》调整；而行政规定既然属于行政行为，所以，当然受行政法调整。