环境保护领域立法概述

第一节　环境保护领域立法概述

环境保护的概念，起源于环境污染防治，后来扩展到自然资源的合理开发和利用。环境保护作为一个明确和科学的概念，是1972年在联合国人类环境会议上提出来的，几十年来，其内涵和外延不断地发展，内容不仅仅局限于污染的防治，而且包含了对生态的保护和对自然资源的合理利用。联合国环境规划署编制的《世界自然资源保护大纲》将环境保护的概念定义为：“安排人类对生物圈的合理使用，使目前这一代人得到最大的持久效益，并保持它的潜力，以满足后代的需要。”我国当代的环境保护是指，为保证自然资源的合理开发利用，防止环境污染和生态环境破坏，以协调社会经济发展与环境的关系、保障人类生存和发展为目的而采取的行政、经济、法律、科学技术以及宣传教育等措施和行动的总称。

环境保护是我国的一项基本国策，是强国富民安天下的大事。加强环境保护是实现经济和社会可持续发展的重要内容和基本保证，是21世纪全面建设小康社会的客观要求。1978年以后，国家制定了经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益统一的指导方针。为保护和改善生活环境与生态环境，保障人体健康，促进经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会，国家在环境保护领域，就如何防治环境污染、遏制生态破坏、防止土地退化，制定了一系列的法律、行政法规和规章。

在法律方面，主要是《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等。

在行政法规方面，主要是《水污染防治法实施细则》、《建设项目环境保护管理条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《环境标准管理办法》和《全国环境监测条例》等。

在行政规章方面，主要是《防治尾矿污染环境管理规定》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》、《建设项目环境影响评价证书管理办法》、《建设项目环境保护分类管理名录》、《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》等。

其他规范性文件，主要有《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》、《国家“九五”、“十五”环境保护规划》等。2005年12月，国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调：必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价。对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证。

在地方性法规和地方政府规章方面，以甘肃为例，主要有：《甘肃省环境保护条例》、《甘肃省自然保护区管理条例》、《甘肃省气象条例》、《甘肃省地质环境保护条例》、《甘肃省农业生态环境保护条例》等。下面分别对上述法律、法规和规章作以扼要阐述。

一、宪法

宪法主要规定国家在环境资源开发、利用、保护、改善及其管理方面的基本职责（即基本权利和基本义务）、基本政策以及单位和公民的环境权利等基本问题。到1995年，约有60多个国家的宪法规定了保护环境和自然资源的内容，有越来越多的国家特别是发展中国家的宪法已将环境保护规定为国家的职责及公民的权利和义务。我国《宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”（第9条）“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”（第10条）“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”（第26条）宪法是国家的根本大法，宪法中有关环境保护的规定具有指导性、原则性和政策性，它是构成我国环境资源法制的宪法基础。

二、环境保护领域的法律

环境保护法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的法律。

1.《中华人民共和国环境保护法》

为了保护和改善生活环境与生态环境，遏制生态环境破坏，减轻自然灾害危害，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进自然资源的合理、科学利用，实现自然生态系统良性循环，维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展，1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，共5章47条。这是目前我国环境保护的一部综合性的基本法，该法对环境保护的重大问题作出了规定：

一是规定了环境法的基本任务是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展；

二是规定了环境保护的对象是那些直接或间接地就影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等；

三是规定了环境保护的基本原则和要求。如将环境保护纳入经济和社会发展规划，实行经济发展和环境保护相协调的原则，以防为主、防治结合、综合治理的原则，以及环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等；

四是规定了保护自然环境、防治环境污染的基本要求和相应的法律义务。如加强对农业环境的保护，防止土壤污染、沙化和水土流失，建立环境保护责任制；

五是规定了环境管理机构对环境监督管理的权限、任务以及单位和个人保护环境的义务和法律责任。

2.《中华人民共和国水污染防治法》

水是农业的命脉，工业的血液，人民生活的命根。我国水资源十分短缺，人均水资源约2 500立方米，因此，节约用水，防治水污染，意义重大，形势迫切。为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，1984年5月11日，第六届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国水污染防治法》，并于1996年5月在第八届全国人大常委会第十九次会议上对其进行了修正。该法律共7章62条，其主要内容有五个方面：一是水环境质量标准和污染物排放标准的制定；二是水污染防治的监督管理；三是地表水污染的防止；四是地下水污染的防止；五是相关的法律责任。

3.《中华人民共和国环境影响评价法》

2002年10月28日，由第九届全国人大常委会第三十次会议通过，共5章38条，分别对规划和建设项目环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等进行了具体规定。1978年，中共中央在批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中，首次提出了进行环境影响评价工作的意向，1979年颁布的《环境保护法（试行）》正式确立了环境影响评价制度。1989年12月通过的《中华人民共和国环境保护法》，以及其他主要单行环境法律对环境影响评价制度做了进一步规定。1998年11月国务院发布《建设项目环境保护管理条例》，规定了建设项目环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序以及法律责任等内容。国家环境保护总局也先后公布了《建设项目环境影响评价证书管理办法》、《建设项目环境保护分类管理名录》、《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》等配套规章和规范性文件，使我国的环境影响评价制度逐步健全和日臻完善。

4.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

1995年10月30日，该法由第八届全国人大常委会第十六次会议通过，共6章91条，其主要内容有：固体废物污染环境防治的监督管理；工业固体废物污染环境的防治；生活垃圾污染环境的防治；危险废物污染环境防治的特别规定；相关法律责任。

5.《中华人民共和国海洋环境保护法》

为了保护海洋环境及资源，防止污染损害，保护生态平衡，保障人体健康，促进海洋事业的发展，1982年8月23日，第五届全国人大常委会第二十四次会议通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，共8章48条，分别就海岸工程、海洋石油勘探开发、陆源污染物船舶、倾倒废弃物对海洋环境的污染损害等行为及相关的法律责任进行了规范。

6.《中华人民共和国环境噪声污染防治法》

噪声污染是现代社会的一大公害，也是各国环境保护工作的一个重点防治对象。环境噪声污染防治是作为现代环境保护法律制度的重要内容之一，已引起各国政府的高度重视。为了防治环境噪声污染，保护和改善生活环境，保障人民群众身体健康，促进经济和社会发展，1989年9月，国务院发布了《环境噪声污染防治条例》。1996年10月29日，第八届全国人大常委会第二十二次会议又将其上升为法律，通过了《环境噪声污染防治法》，共8章64条，就环境噪声污染防治的监督管理和工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声的污染控制做了规范。

三、环境保护领域的行政法规

1.《中华人民共和国水污染防治法实施细则》

2000年3月20日，由国务院发布，共6章49条。主要对国家水污染防治法中有关地表水污染的防止、地下水污染的防止、水污染防治的监督管理等进行了规范，特别对法律责任中处罚的办法和罚款的数额做了细化，增强了可操作性。

2.《建设项目环境保护管理条例》

1998年12月27日，由国务院发布，共4章34条。目的是为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境。在内容上主要就在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内，兴建对环境有影响的建设项目，如何对其进行环境影响评价和环境设施保护建设做了规定。

3.《风景名胜区管理暂行条例》

1985年6月，由国务院发布，共17条。该《条例》规定将具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或者进行科学、文化活动的地区，划为风景名胜区，加强管理，做好保护、利用和开发工作。

4.《自然保护区条例》

1994年9月，由国务院发布，共5章44条，该《条例》主要就自然保护区的建设和管理作出法律规范。

四、环境保护领域的部门规章

1.《防治尾矿污染环境管理规定》

1992年8月，由国家环境保护局发布，主要内容是对选矿和湿法冶炼过程中产生的废物所造成的污染，以及对氧化铝厂的赤泥和燃煤电厂水力清除的粉煤灰渣的污染如何进行防治及监督管理。

2.《建设项目竣工环境保护验收管理办法〉

2001年12月11日，国家环境保护总局发布，共27条。就环境保护行政主管部门如何对建设项目竣工环境保护验收管理，监督落实环境保护设施与建设项目主体工程同时投产或者使用，以及落实其他需配套采取的环境保护措施，防治环境污染和生态破坏做了规定。

3.《环境保护行政许可听证暂行办法》

为了规范环境保护行政许可活动，保障和监督环境保护行政主管部门依法行政，提高环境保护行政许可的科学性、公正性、合理性和民主性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，2004年6月23日，国家环境保护总局发布环境保护行政许可听证暂行办法，共6章40条。对县级以上人民政府环境保护行政主管部门实施环境保护行政许可时，如何确定听证的适用范围、听证主持人和听证参加人、听证程序做了规定。

4.《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》

1999年4月，为了贯彻执行国务院《建设项目环境保护管理条例》，切实做好建设项目的环境管理工作，国家环境保护总局下发了《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》，就建设项目的范围、审批权限、环境影响评价管理程序及相关费用的收取问题做了细化规定。

五、环境保护领域的其他规范性文件

1.全国生态环境建设规划

全国生态环境建设规划由国家计委组织有关部门，从我国生态环境保护和建设的实际出发，主要对全国陆地生态环境建设包括天然林保护、植树种草、水土保持、防治荒漠化、草原建设和生态农业等总体目标和近期、中期和远期规划作出了战略性规定。

全国生态环境建设规划确定我国生态环境建设的总体目标是：用大约50年左右的时间，动员和组织全国人民，依靠科学技术，加强对现有天然林及野生动植物资源的保护，大力开展植树种草，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业，改善生产和生活条件，加强综合治理力度，完成一批对改善全国生态环境有重要影响的工程，扭转生态环境恶化的势头。力争到21世纪中叶，使全国适宜治理的水土流失地区基本得到整治，适宜绿化的土地植树种草，“三化”草地基本得到恢复，建立起比较完善的生态环境预防监测和保护体系，大部分地区生态环境明显改善，基本实现中华大地山川秀美。

近期目标。从现在起到2010年，用大约12年的时间，坚决控制住人为因素产生新的水土流失，努力遏制荒漠化的发展。

中期目标。从2011—2030年，在遏制生态环境恶化的势头之后，大约用20年的时间，力争使全国生态环境明显改观。

远期目标。从2031—2050年，再奋斗20年，全国建立起基本适应可持续发展的良性生态系统。到那时，实现全国适宜治理的水土流失地区基本得到整治，宜林地全部绿化，林种、树种结构合理，森林覆盖率达到并稳定在百分之二十六以上；坡耕地基本实现梯田化，“三化”草地得到全面恢复。全国生态环境有很大改观，大部分地区基本实现山川秀美。

2.《全国生态环境保护纲要》

生态环境保护是功在当代、惠及子孙的伟大事业和宏伟工程。坚持不懈地搞好生态环境保护是保证经济社会健康发展，实现中华民族伟大复兴的需要。为全面实施可持续发展战略，落实环境保护基本国策，巩固生态建设成果，努力实现祖国秀美山川的宏伟目标，国务院于2001年2月发布了《生态环境保护纲要》，总结了我国生态环境保护工作取得的成绩，找出了存在的问题，并对生态恶化的原因进行了分析，提出了全国生态环境保护的指导思想、基本原则、目标、主要内容及要求、对策与措施。

3.《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》

为全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的奋斗目标，2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发［2005］39号），该《决定》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六届五中全会精神，按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会，努力让人民群众喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。

六、地方性环境保护法规

1.《甘肃省环境保护条例》

1994年8月，甘肃省第八届人大常委会第十次会议通过《甘肃省环境保护条例》，并先后于1997年9月、2004年6月对其两次进行了修正。该《条例》共7章58条，分别对各级人民政府及其相关部门环境保护的管理职责、监督职责以及保护和改善生态环境、防治环境污染和其他公害等方面做了规定。

2.《甘肃省自然保护区管理条例》

1999年9月，甘肃省第九届人大常委会第十二次会议通过《甘肃省自然保护区管理条例》，共30条，主要对自然保护区的管理体制及其职责、建立自然保护区的条件和申报程序、自然保护区的分类、自然保护区的建设和管理经费来源及相关的法律责任做了规定。

3.《甘肃省地质环境保护条例》

2000年12月，甘肃省第九届人大常委会第十九次会议通过《甘肃省地质环境保护条例》，并于2004年6月对其做了修正。该《条例》共8章36条，分别对地质环境规划、地质灾害危险性评估、地质环境保护、地质环境监测、地质灾害防治等事项做了相应规范。

七、依法制定或由国家认可并具有法律效力的环境资源标准、规划和国际条约

各种依法制定并具有法律效力的环境资源标准及其有关法律规定中的标准，包括环境保护标准、环境卫生绿化标准、城乡建设标准、资源开发利用标准等。截至2002年，我国已制定477项国家环境保护标准，初步形成了我国的环境保护标准体系。如《环境空气质量标准》（GB3095-1996）等环境质量标准；《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）等污染物排放标准；《环境空气质量功能区划分原则与技术方法》（HJ14-1996）等基础标准、方法标准。《环境保护法》、《水污染防治法》、《标准化法》（1988年）、《标准化法实施条例》（1990年）等法律、法规对环境标准的制定、审批和实施做了原则规定，如《环境标准管理办法》（1999年）就是一个关于环境标准的行政规章。