土地管理领域立法概述

第一节　土地管理领域立法概述

土地是构成环境的基本要素，也是地球上重要的自然资源，是国家宝贵的物质财富。土地资源具有面积有限、位置固定、功能不可替代、生产能力永久等基本特性。土地为人类的生活和生存提供必需的活动场所，是人类进行物质生产不可缺少的生产资料，同时它还为人类提供所需的食物、原料和其他生活资料。鉴于土地资源的重要性和对人民生产和生活的重要意义，国家十分重视土地资源的法律保护，制定了一系列保护土地的法律法规。

在调整土地管理领域的法律方面，主要有《土地管理法》、《土地承包法》、《农业法》等。在调整土地管理领域的行政法规方面，主要有《土地复垦规定》、《土地管理法实施条例》、《地质灾害防治条例》等。在调整土地管理领域的部门规章方面，主要有《国土资源听证规定》、《耕地占补平衡考核办法》、《农业土地承包经营权流转办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等。其他国家级的土地管理规范性文件，主要有《中共中央国务院关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》、《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》、《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》、《国务院批转国家土地局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》、《国务院批转国家土地局关于部分地方政府越权批地情况报告的通知》、《国务院关于中央和国家机关使用土地管理问题的通知》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等。在地方性法规或政府规章方面，以甘肃省为例，主要有《甘肃省实施中华人民共和国土地管理法办法》、《甘肃省土地监督检查条例》、《甘肃省基本农田保护条例》、《甘肃省土地登记条例》、《甘肃省基础设施建设征用土地办法》等。

一、土地管理领域的法律

（一）《中华人民共和国土地管理法》

1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过、1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议第一次修正、1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订、2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第二次修正，共8章86条，就农业用地、建设用地和未利用地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、监督检查、法律责任等做了规范。新的土地管理法更加注重了对土地使用者土地使用权和收益权的保护。在土地资源权属方面，实行国家和集体所有的土地所有制，确立了所有权与使用权的分离原则；在管理模式方面，确立统一管理与分级管理相结合的管理体制；对于耕地的保护，该法进行了重点强调并规定了一系列具体的覆盖较全的保护措施；对于建设用地的管理，则进行了严格控制，实行农用地转为建设用地审批制，严格审批程序，并实行土地有偿使用制等。

（二）《中华人民共和国农村土地承包法》

2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，共5章65条，就农村土地承包的方式、原则、程序、农村土地承包合同管理、农村土地承包经营权的保护和流转、农村土地承包经营权纠纷争议解决等内容做了规范。

（三）《中华人民共和国农业法》

1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过、2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订，共13章99条，就农业生产经营体制、农业生产、投入与支持保护、农业科技与教育、农业资源与环境保护、粮食安全、农民权益保护、农村经济发展以及执法监督等做了规范。

二、土地管理领域行政法规

（一）《土地复垦规定》

为了加强土地复垦工作，合理利用土地，改善生态环境，对《土地管理法》第42条和《矿产资源法》中有关土地复垦原则性规定加以补充，1988年10月21日国务院颁布了《土地复垦规定》，共26条。主要是针对因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏；因从事开采矿产资源、燃煤发电等生产建设活动造成土地破坏等几种情况，规定了谁破坏谁开垦的原则以及缴纳土地复垦费的替代办法。该规定鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地，并减免用于农林牧渔业生产的农业税。

（二）《土地管理法实施条例》

《土地管理法》制定出台以后，为了更好地配合土地管理法的实施，并便于执法部门具体操作，1998年12月，国务院制定了《土地管理法实施条例》，共8章46条，该条例在进一步明确土地所有权和使用权的同时，在土地利用总体规划和耕地保护以及建设用地方面的规定也更加明确，对于土地违法行为的惩罚措施，则明确了操作细则。

（三）《地质灾害防治条例》

针对包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害，国务院于2003年11月24日颁布了《地质灾害防治条例》，就地质灾害防治规划、地质灾害预防、地质灾害应急、地质灾害治理以及法律责任做了规范，共7章49条，于2004年3月1日开始施行。坚持“预防为主，避让与治理相结合”是该法规的一个鲜明特征，这是一项被实践证明非常适宜的科学的原则。该法颁布施行两年来，对于各种地质灾害的预防、避让、治理和减轻损失，维护人民的生命和财产安全都起到了积极作用。

三、土地管理领域部门规章

（一）《国土资源听证规定》

鉴于国土资源管理活动中存在的诸多不规范行为，为了促进依法行政，提高国土资源管理的科学性和民主性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，国土资源部于2004年5月1日发布了《国土资源听证规定》。该规章以国土资源听证为主要内容，对听证参加人等基本情况、听证程序以及申请听证的范围和程序进行了规定。

（二）《建设项目用地预审管理办法》

为保证土地利用总体规划的实施，控制建设用地总量，规范建设项目用地预审管理工作，根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，国土资源部于2001年7月25日发布了《建设项目用地预审管理办法》，并于2004年10月29日对其进行了修订，主要对各种建设用地的预审从程序上做了规定。

（三）《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》

最高人民法院于2005年7月29日制定，主要对关于审理涉及农村土地承包纠纷案件的受理与诉讼主体、家庭承包纠纷案件处理、其他方式土地承包纠纷案件处理、土地征用补偿费用分配及土地承包经营权继承纠纷处理等适用法律问题作出了解释。

四、地方性土地管理法规

1986年6月，《土地管理法》出台以后，省级人大及其常委会相继制定了不少土地管理方面的地方性法规，以甘肃为例主要有：

（一）《甘肃省实施土地管理法办法》

1999年9月2日甘肃省第九届人大常委会第十一次会议通过、2002年3月30日甘肃省第九届人大常委会第二十七次会议对其做了修正。该《办法》共6章41条，主要结合甘肃实际，从土地所有权和使用权、土地利用规划和耕地保护、建设用地审批和管理以及法律责任方面对上位法做了细化和补充。

（二）《甘肃省土地监督检查条例》

为了保障土地管理法律、法规的实施，及时查处土地违法案件，监督土地行政主管部门依法行使职权，根据《土地管理法》及其实施条例，1999年1月21日甘肃省第九届人大常委会第八次会议通过了土地监督检查条例，共22条，对土地检查的方法、程序做了规范。

（三）《甘肃省基本农田保护条例》

为了对基本农田实行有效保护，促进农业生产和国民经济的发展，根据《农业法》、《土地管理法》、《国务院基本农田保护条例》等有关法律法规，1997年11月25日甘肃省第八届人大常委会第三十次会议通过了《甘肃省基本农田保护条例》、2002年3月30日甘肃省第九届人大常委会第二十七次会议修正，共6章33条，从基本农田的划定、保护、监督管理和法律责任方面做了详细的规范。

（四）《甘肃省土地登记条例》

为了规范土地登记行为，确认土地权属，维护土地市场秩序，保护土地所有者、使用者和土地他项权利人的合法权益，根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等有关法律、法规，2001年11月29日甘肃省第九届人大常委会第二十五次会议通过了《甘肃省土地登记条例》，共7章34条，从土地的初始登记、设定登记、变更登记、受理审核和法律责任等方面做了全面的规范。

（五）《甘肃省基础设施建设征用土地办法》

为了加快甘肃省基础设施建设的发展，维护被征地的农村集体经济组织、农民和建设用地单位的合法权益，促进城乡经济发展，根据《土地管理法》及其实施条例等法律、法规，结合甘肃省实际，2000年12月2日甘肃省第九届人大常委会第十九次会议通过了《甘肃省基础设施建设征用土地办法》，共20条，从能源、公路、铁路、民航、通讯等国家重点基础设施建设征用土地的审批管理、补偿和安置等做了明确的规定。

五、土地管理领域的规范性文件

（一）《国务院关于深化改革严格土地管理的通知》

为了正确处理保障经济社会发展与保护耕地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，2004年10月21日国务院发出《关于深化改革严格土地管理的通知》（国发［2004］28号），明确要求：一是要严格执行土地管理法律法规；二是要加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理；三是要完善征地补偿和安置制度；四是要健全土地节约利用和收益分配机制；五是要建立完善耕地保护和土地管理的责任制度。

（二）《国务院批转国家土地管理局关于部分地方政府越权批地情况报告的通知》

为了切实加强对土地管理工作的领导，严格依法办事，积极采取措施，防止越权批地问题的继续发生，1990年1月19日国务院批转国家土地管理局的报告，采取了有效的措施，越权批地的违法行为得到了遏制。

（三）《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》

为了加强对农村宅基地的管理，正确引导农民节约、合理使用土地兴建住宅，严格控制占用耕地，1990年国务院批转国家土地管理局的报告后，农村大量占用耕地兴建住宅的情况得到了有效的制止。

（四）《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》

为了认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，扭转在人口继续增加的情况下耕地大量减少的失衡趋势，1997年5月18日中共中央国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，从政策上进一步加大保护耕地的力度。