草原保护领域立法概述

第一节　草原保护领域立法概述

草原是指生长在温带、半干旱地区，以旱生多年生草本植物或者饲用灌木植物为主体的，可用于畜牧业的土地，它是重要的自然资源，对于涵养水源、调节气候、防风固沙和保护水土以及发展农牧业等具有重要作用。根据草原科学家的研究，草原生态系统具有多种多样的生态、经济和社会服务的功能。具体讲，主要是：大气成分调节、气候要素调节、环境干扰调节、水源涵养和水资源供应调节、土壤形成和维护调节、养分获取和循环调节、控制和消除污染、传粉和传种、基因资源、动植物生存和避难场所、生物控制、原材料生产、饲料和食物生产、游憩和娱乐、文化艺术等15种功能。我国是一个草原资源大国，拥有各类天然草原近4亿公顷，占国土面积的41.7%，主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、宁夏和甘肃等省、自治区。草原总面积仅次于澳大利亚，居世界第二位，但人均占有草原面积只有0.33公顷，仅为世界平均水平的一半（全世界永久性草原面积约31.58亿公顷，人均占有草原0.64公顷）。草原是与水、耕地、森林、海洋和矿藏并列的六大自然资源和战略资源之一，是维护国家生态安全的重要资源。它既是以牧为主的少数民族生活的家园，又是生态保护的绿色生态屏障。但由于在开发和利用草原中，超载放牧、毁草开荒、连年割草、滥采药材、煤矿和油田开采、不注重环境保护区、乱捕滥杀野生动物等，致使草原生产力严重下降，草原面积大幅锐减。不仅影响草原经济和社会效益的持续产出，而且大大减损了草原涵养水源、保持水土、防风固沙等生态效益，引发了一系列生态问题，进一步加重了土地的退化，直接威胁到国家的生态安全。因此，保护和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，对国民经济和社会发展具有十分重要的战略意义。这些问题也引起了中央和地方政府的高度重视，除颁布了《中华人民共和国草原法》外，还制定了一系列保护草原的方针政策，初步形成了以宪法为基础，以《草原法》为主体，以其他法律、法规、规章为辅，效力等级较为齐全的具有我国特色的草原法律法规体系。

一、宪法

宪法是国家的根本大法，我国《宪法》确定了草原的所有权属、国家对草原资源的保障职责以及国家保护和改善草原生态环境的职责。我国现行《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

二、草原保护领域的法律

草原法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的涉及草原保护、建设和合理利用的法律规范。我国草原法律规范由两部分构成：其一是《中华人民共和国草原法》，即以草原法命名的草原单行法律，此为草原法律的主体；其二是其他法律中与草原保护、建设和合理利用相关的规范。

（一）《中华人民共和国草原法》

1985年全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）。这是我国第一部关于草原保护的专门法律。该法以《宪法》为依据，对草原的所有权和使用权，草原保护的管理体制、方针、政策和具体措施做了较为具体的规定。《草原法》的出台，奠定了新时期草原保护、建设和合理利用的法律基础，为依法加强对草原的管理，努力开拓草原保护、建设工作开创了新的局面。随着改革的深化和市场经济的发展，《草原法》的相关规定已经不能适应新形势下草原保护管理的需要，实践中出现了一些亟待解决的问题：一是超载过牧、乱垦乱挖草原的现象严重，部分草原的鼠害、病虫害还未得到有效控制，草原沙化、退化、荒漠化的趋势加剧；二是草原承包中重利用轻养护、重索取轻建设等掠夺性经营的现象比较突出；三是对草原投入不足，草原基础设施和服务体系建设滞后；四是法律责任比较原则，对破坏草原等违法行为的处罚力度不够。为适应新形势下草原生态建设和畜牧业发展的需要，2002年12月28日第九届全国人大常委会第三十一次会议对《草原法》进行了修订，进一步健全和完善了草原规划、保护、建设和合理利用等方面的法律制度。修订后的《草原法》分为9章：总则、草原权属、规划、建设、利用、保护、监督检查、法律责任及附则，共计75条。其主要内容：明确了国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设和合理利用的方针；完善了草原权属和草原承包方面的规定；确立了国家对草原保护、建设和利用实行统一规划的制度；规定了各级人民政府在草原保护与建设方面的职责和义务；提出了科学利用草原，实行划区轮牧、牲畜舍饲圈养等合理利用草原的规定；强化了对草原的保护，作出建立基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧制度及禁止开垦草原等规定；新增了加强草原监督管理机构和执法队伍建设的内容；充实和完善了法律责任，加大了对各种违法行为的处罚力度。

（二）其他法律

与草原保护、建设和合理利用相关的法律主要有《防沙治沙法》。由于草原生态系统具有防风固沙等功效，《防沙治沙法》中涉及有关草原的管理和建设方面的相关规定。2001年8月31日第九届全国人大常委会第二十三次会议通过《防沙治沙法》规定：草原地区的地方各级人民政府，应当加强草原的管理和建设，由农（牧）业行政主管部门负责指导、组织农牧民建设人工草场，控制载畜量，调整牲畜结构，改良牲畜品种，推行牲畜圈养和草场轮牧，消灭草原鼠害、虫害，保护草原植被，防治草原退化和沙化。草原实行以产草量确定载畜量的制度。由农（牧）业行政主管部门负责制定载畜量的标准和有关规定，并逐级组织实施，明确责任，确保完成。

三、草原保护领域的行政法规

（一）《草原防火条例》

1993年国务院为了加强草原防火工作，积极预防和扑救草原火灾，保障人们生命财产安全，保护草地资源，制定颁布了《草原防火条例》。该《条例》规定了草原防火方针和草原防火管理体制，并对草原火灾的预防、草原火灾扑救、善后处理、奖励与处罚进行了具体的规定。

（二）《甘草和麻黄草采集管理办法》

为了加强对甘草和麻黄草资源的管理，保护草原生态环境，根据《草原法》的有关规定，国务院于2003年2月1日颁布了《甘草和麻黄草采集管理办法》。该《办法》对甘草和麻黄草采集管理的规划编制、采集证的发放和管理、采集、监督检查及罚则做了具体规定。并规定对苁蓉、雪莲、冬虫夏草等草原野生植物的采集管理，比照该《办法》的规定执行。

（三）《退耕还林条例》

为配合退耕还草（林）制度的贯彻和实施，2002年12月6日国务院第66次常务会议通过《退耕还林条例》（2003年1月20日起施行），要求遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理。规定国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权；自行退耕的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；退耕还林后，有关地方人民政府应当采取封山禁牧、舍饲圈养等措施，保护退耕还林成果。并且规定，已垦草场退耕还草和天然草场恢复与建设的具体措施，依照《草原法》和国务院有关规定执行。

四、草原保护领域的部门规章

（一）《草畜平衡管理办法》

为了贯彻和实施《草原法》确立的草畜平衡制度，农业部第2次常务会议审议通过《草畜平衡管理办法》（2005年1月19日公布，2005年3月1日施行）。《草畜平衡管理办法》主要规定了：第一，草畜平衡管理原则：加强保护，促进发展；以草定畜，增草增畜；因地制宜，分类指导；循序渐进，逐步推行。第二，草畜平衡管理监督体制：农业部主管全国草畜平衡监督管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门负责本行政区域内的草畜平衡监督管理工作。县级以上人民政府草原行政主管部门设立的草原监督管理机构负责草畜平衡的具体工作。第三，草畜平衡管理措施，如制定草原载畜量标准、核定草原载畜量、建立草畜平衡管理档案、签订草畜平衡责任书、草畜平衡抽查等。

（二）《中央财政飞播种草补助费管理暂行规定》

为加强中央财政飞播种草补助费的使用和管理工作，财政部、农业部发布了《中央财政飞播种草补助费管理暂行规定》。该《暂行规定》对中央财政飞播种草补助费的发放对象、使用范围、使用管理及补助费的申请和发放程序等做了具体的规定。

（三）《草原治虫灭鼠实施规定》

为了规范草原治虫灭鼠工作，控制草原沙化、退化，保护草地资源，维护生态平衡，发展畜牧事业，1997年12月，当时的国家农牧渔业部根据《中华人民共和国草原法》的有关规定，发布了《草原治虫灭鼠实施规定》，对治虫灭鼠的防治、预测、方法、检查以及经费的使用等各个环节进行了规定。

五、草原保护领域的地方性法规

草原地方性法规是由有地方立法权的人大及其常委会制定和发布的与草原保护、建设和合理利用相关的地方法规。为了贯彻和实施《草原法》，一些省、自治区，特别是草原面积较大的省、自治区开展了配套法规的起草和制定工作。《草原法》修订之前，如内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃等草原面积较大的省（自治区）都有适用于本地的草原法实施细则或草原管理条例。《草原法》修订后，一些省、自治区对本地的草原法实施细则或草原管理条例进行了修订。修订后的草原地方性法规主要有：

（一）《内蒙古自治区草原管理条例》

2004年11月26日，内蒙古自治区第十届人大常委会第十二次会议修订通过《内蒙古自治区草原管理条例》。对在自治区行政区域内从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动做了具体规定，特别提出了各级人民政府应当对草原保护和建设实行目标管理责任制。

（二）《宁夏回族自治区草原管理条例》

2005年11月，宁夏回族自治区第九届人大常委会第十九次会议通过《宁夏回族自治区草原管理条例》。该《条例》对在自治区行政区域内从事草原规划、保护、建设、利用、管理做了具体规定。

（三）《甘肃省草原条例》

为了保护、管理、建设和合理利用草原，改善生态环境，保护草原所有者和使用者的合法权益，促进甘肃省畜牧业的发展，1989年5月4日甘肃省第七届人大常委会第八次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》，并在1997年9月甘肃省第八届人大常委会第二十九次会议、2004年甘肃省第十届人大常委会第十次会议上进行了两次修正。2006年12月甘肃省第十届人大常委会第二十六次会议上将该《细则》重新制定为《甘肃省草原条例》。新制定的草原条例共6章56条，包括总则、草原的规划建设、承包经营、保护利用及相关的法律责任。

（四）《黑龙江省草原条例》

《黑龙江省草原条例》2005年8月19日发布，2006年1月1日起施行。该《条例》在《草原法》规定的基础上进一步细化，使各项规定更加明确、具体，内容更加充实、全面，并且从黑龙江省草原保护、管理、建设的实际出发，增加了许多有利于草原保护、建设及草原执法工作的条款，有较强的可操作性。黑龙江省的松嫩平原草原“三化”和超载过牧严重，《条例》根据全省的实际情况，作出了松嫩平原及其他已经严重退化、沙化、碱化的草原禁止放牧，松嫩平原以外中、轻度退化的草原实行季节性休牧的规定。其中，松嫩平原草原实行永久性禁牧，其他禁牧草原，植被恢复到盖度不低于80%、可利用牧草所占比例不低于50%时，草原使用权单位可以提出申请，经市、县草原行政主管部门核定后，由市、县人民政府发布解禁令解除禁牧。为使休牧、禁牧前养畜户有足够的饲草贮备时间，规定了实行休、禁牧的地区应提前一年公告。同时规定解除禁牧的草原、草原使用单位应当严格按照规定实行休牧或者划区轮牧制度。这些规定不仅为黑龙江省草原的休养生息创造了条件，也为严格保护松嫩平原2800万亩草原、治理其他严重“三化”草原提供了法规依据。《条例》还明确了国家所有确定给全民所有制单位、集体经济组织使用的草原补偿费的分配和使用，规定50%上交同级财政，专户管理，由市、县草原行政主管部门制定使用计划，全额用于草原保护和建设；其余50%留给全民所有制单位或者集体经济组织使用。

六、草原保护领域的地方政府规章

草原地方行政规章是由地方人民政府制定发布的与草原保护、建设和合理利用相关的规范性文件。一些草原面积较大的省、自治区人民政府，为了保护、建设和合理利用草原，制定发布了一些相关的草原规章。如内蒙古自治区人民政府于2000年颁布了《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》，2002年12月26日四川省人民政府通过《关于修改〈四川省草原承包办法〉的决定》，宁夏回族自治区人民政府制定了《关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》等。

此外，为了提高依法行政的效率和水平，地方各级草原行政主管部门还根据地方实际制定了一系列草原建设方面的规范性文件。如新疆制定了《查处破坏草原违法案件程序》、《草原执法人员行为规范》等5项制度；内蒙古制定了《草原行政执法人员着装管理办法》、《草原行政执法人员过错执法责任追究暂行办法》等规章制度等。

七、草原保护领域的政策性文件

草原政策性文件，根据制定和发布的主体不同，可将其分为两大类：一类是由中共中央制定和发布的草原政策性文件；另一类是由国务院及其有关行政主管部门制定和发布的草原政策性文件。

（一）中共中央制定和发布的草原政策性文件

（1）《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，切实保护好自然生态，坚持保护优先、开发有序，以控制不合理的资源开发活动为重点，强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护。继续推进天然林保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、水土流失治理、湿地保护和荒漠化石漠化治理等生态工程，加强自然保护区、重要生态功能区和海岸带的生态保护与管理，有效保护生物多样性，促进自然生态恢复。大力发展畜牧业，保护天然草场，建设饲草基地。

（2）《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中提出，要进一步加强草原建设和保护，加快实施退牧还草工程，搞好牧区水利建设，加强森林草原防火和草原鼠虫害防治工作。

（二）国务院及其相关部委制定和发布的草原政策性文件

（1）1996年8月3日国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》提出：地方各级人民政府要切实加强淡水、土地、森林、草原、矿产、海洋、动植物、气候等自然资源和国土生态资源环境的保护，在维护生态平衡的前提下合理进行开发活动。恢复发展草原植被，防止过量放牧，禁止在草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物，积极采用防沙、固沙技术，防治土地荒漠化。

（2）2000年9月25日国务院颁布《关于进一步做好退耕还林试点工作的若干意见》规定：退耕还林还草试点工作，坚持“全面规划、分步实施、突出重点、先易后难，先行试点、稳步推进”的原则；实行“谁退耕、谁造林（草）、谁经营、谁受益”的政策。

（3）2002年9月16日国务院颁布了《关于加强草原保护与建设的若干意见》，这是新中国成立以来第一个专门针对草原工作出台的政策性文件，也是指导草原保护与建设工作的纲领性文件，把草原保护与建设工作提到经济社会发展的突出位置，指出要改善草原生态环境，促进草原生态良性循环，维护国家生态安全，实现经济社会和生态环境的协调发展，充分体现了国务院对草原工作的高度重视。