防沙治沙领域立法概述

第一节　防沙治沙领域立法概述

我国是世界上土地沙化危害最严重的国家之一，虽然经过长期努力，在防治上取得了一定成效，但从总体看，土地沙化的形势依然十分严峻。在进入21世纪的第一天，我国北方地区即受到沙尘暴的袭击，接着又发生了两次沙尘暴，大自然再次向我们敲响了警钟。专家指出：频率加快、间隔变短、强度增大是今后沙尘暴发展的趋势。一次又一次的沙尘暴给受灾地区的农牧业、工业、运输业以及水电、交通、通信等基础设施造成了严重损失，人员伤亡事件也屡屡发生。1993年5月发生在西北地区的特大沙尘暴，席卷新疆、甘肃、宁夏、内蒙古四个省、自治区的72个县旗，伤亡400多人，牲畜死亡12万头（只），农作物受灾面积33.7万公顷，仅甘肃、新疆两个省、自治区的直接经济损失就达4亿多元。由于沙进人退，村舍被掩埋，成千上万的农牧民离乡背井，成为“生态难民”。土地沙化的蔓延和加剧，对我国经济和社会的可持续发展形成巨大威胁。

沙化土地的不断扩张，有气候变化、自然灾害等自然原因，但主要是由于不合理的人为活动引起的。其中包括：

（1）盲目开垦。多年来，特别是在农牧交错区，一些当地政府为了使农牧民致富，便把目光投向沙荒地的开垦，大规模地毁林毁草，特别是开垦沙丘之间的草地，其结果是开垦一块，沙化一块，农牧林三者皆伤，破坏了植被，造成地下水位下降，使原来的滩地、固定沙丘变成流动沙丘。

（2）过度放牧。据统计，沙化地区草场超载率高达50%～120%，有些地区甚至高达300%。

（3）滥采滥伐。大量破坏沙生植被，加剧了沙化的进程。

（4）滥挖野生中药材等沙生植物。沙化地区甘草、麻黄、发菜等沙生植物易采集、售价高。据测算，每挖1公斤甘草要破坏8～10亩土地。

（5）水资源开发利用不合理。一是大水漫灌，既造成水资源浪费，又使土地盐渍化；二是上游的大规模开垦，违反规划过量用水，修建水利工程拦蓄河水，造成下游水量减少，河水断流，植被死亡；三是过度开采地下水，导致地下水位下降，造成植被衰败，甚至枯死。像甘肃民勤县，由于上游截水和过量开采地下水，给民勤绿洲造成了灾难性的后果：70%的天然植被衰退，近3万公顷的沙枣林、梭梭林枯死，原来的绿洲变成了沙尘暴的策源地。

除以上原因外，工矿、交通、油田等工程建设施工中破坏林草植被，固体废弃物扩散或酸碱污染，以及施工区崩塌滑坡造成土地沙化在一些地区也很突出。

中国政府历来对防沙治沙十分重视，将防治土地荒漠化、沙化作为改善生态环境，拓展生存和发展空间，促进人与自然和谐相处、经济社会协调发展的战略举措，强化了法制、政策、科技等防治措施。新中国成立不久，我国即向沙害宣战。1958年国务院召开西北内蒙古6省区治沙会议，决定由中科院组成治沙队进行治沙研究，在沙区开展了以植树造林种草为主的群众性治沙活动。在冀中、冀西、陕北、豫东、东北西部、内蒙古东部等广大沙区组织实施了防风固沙林建设。1978年我国启动实施了三北防护林体系建设工程，专门解决三北地区的土地沙化和水土流失问题，从此，我国防沙治沙工作进入了工程带动、政策拉动、科技推动、法制促动的快速发展新阶段。1991年国务院批准启动了全国防沙治沙工程规划纲要。同年8月29日国务院办公厅发出《关于转发全国绿化委员会、林业部关于治沙工作若干政策意见的通知》，12月7日国家税务局出台了《关于对治沙和合理利用沙漠资源给予税收优惠的通知》，7月20日全国绿化委员会、林业部、人事部作出了《关于表彰全国治沙先进单位和劳动模范的决定》。

进入21世纪以来，国家全面实施京津风沙源治理工程、三北四期工程、退耕还林工程、退牧还草工程、小流域治理工程等一批重点生态建设工程。按照“预防为主、科学治理、合理利用”的方针，实行统筹规划、因地制宜、分类施策、先急后缓、重点突破的原则，采取宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草和林业、农业、水利、扶贫、移民等相结合的措施，综合治理沙化土地。同时加快防沙治沙法制建设步伐，出台了一系列防沙治沙方面的法律和法规，主要有：（1）《防沙治沙法》（2002年1月1日通过）；（2）部委规章包括：《治理开发农村“四荒”资源管理办法》（1998年12月15日）；《甘草和麻黄草采集管理办法》（2001年10月16日）；《全国荒漠化和沙化监测管理办法》（2003年12月23日）；《营利性治沙管理办法》（2004年9月1日）。

该领域法涉及的相关法律文件并不多，包括法律及部委规章共5部，其中《防沙治沙法》于2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，自2002年1月1日起施行。本法是世界上第一部关于防沙治沙的专门法律，分为总则、防沙治沙规划、土地沙化的预防、沙化土地的治理、保障措施、法律责任和附则，共7章47条。以这部法为依据，国家林业局于2003年12月23日颁布了《全国荒漠化和沙化监测管理办法》（试行），2004年7月29日公布了《营利性治沙管理办法》。这两部部门规章分别对加强、规范荒漠化和沙化监测工作和营利性治沙活动予以调整和规范。而根据《中华人民共和国水土保持法》制定了《治理开发农村“四荒”资源管理办法》，依据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》制定了《甘草和麻黄草采集管理办法》，分别对农村集体经济组织的一切转让“四荒”资源使用权及其相应治理开发活动予以管理和规定，对甘草和麻黄草的采集、出售活动予以规定和管理。

除此之外，国家制定了《全国防沙治沙规划（2005—2010年）》，确定了2005—2010年防沙治沙的奋斗目标、布局和重点，形成了由多学科专家组成的防治荒漠化高级专家咨询制度，推进了防沙治沙的科学决策。甘肃省于2002年12月7日出台了《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》，实施办法共32条，对政府、单位、个人的防沙治沙责任以及对谁开发、谁治理、谁保护、谁受益的问题做了具体规定，具有较强的可操作性。