草原是我国国土的主体和陆地生态系统的主体，占我国国土面积的28%，是维护国家生态安全的重要资源。草原有其生态价值、社会价值和经济价值。草原也是牧区畜牧业发展的重要物质基础和少数民族的主要聚居区。草原在促进牧区社会经济可持续发展和民族团结与社会稳定方面都具有不可替代的作用。目前，草原的退化、沙化、荒漠化日趋严重，草原生态环境遭受破坏，致使赖以草原发展的经济受到了很大影响。以草原生态环境保护为视角，在横向制度层面上，探索分析草原退化的原因及我国现有法律制度的不足之处。通过分析草原财产权与草原环境权，认为草原退化的根本原因是制度原因，即草原权属不清和责、权、利不明所致。我们应正确认识草原的自然资源属性及生态价值，进一步完善相应的保护利用措施。从而实现草原价值之间的平衡，完善草原保护利用相关法律制度。
一、实施草原保护建设项目意义重大
我国是一个草原大国，天然草原面积近4亿公顷，占国土面积的41.7%。草原既包括天然草原，也包括南方草山、草坡，以及人工草地，在全国各地均有分布。草原是我国面积最大的绿色生态屏障，与森林一起构成我国陆地生态系统的主体。草原也是畜牧业发展的重要物质基础和牧区农牧民赖以生存的基本生产资料。草原还是我国少数民族的主要聚居区，孕育了悠久灿烂的草原文化。实施草原保护与建设项目，对维护国家生态安全和食物安全，保护人类生存环境，实现草原合理永续利用，构建社会主义和谐社会，促进我国经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的战略意义。
实施草原保护建设项目是维护国家生态安全、建设环境友好型社会的战略举措。草原作为地球的“皮肤”，在防风固沙、涵养水源、保持水土、固氮释氧、净化空气以及维护生物多样性等方面，具有十分重要的作用。长期以来，由于受全球气候变暖等自然因素影响，加之人为开垦草原、超载过牧、破坏草原植被的现象十分严重，草原不断退化，生态持续恶化。我国天然草原大多位于黄河、长江、雅鲁藏布江、辽河和黑龙江等各大水系的源头和上中游地区，面积大，分布广，有着极其重要的水源涵养功能，对减少地表水土流失和江河泥沙淤积，降低水灾隐患具有不可替代的作用。退化草原是我国主要的沙尘源地，也是荒漠化的主要发生地。因此，加快实施草原保护建设项目，对于防止水土流失，遏制生态环境恶化，维护国家生态安全，建设环境友好型社会意义重大。
草原保护建设项目是建设现代农业、增加农牧民收入的重要途径。草原是牧区经济发展的重要基础，草原畜牧业是其经济发展的支柱产业。畜牧业发达程度是一个国家现代农业发展水平的重要标志。实施草原保护建设项目，可以促进草原畜牧业发展，有效增加畜产品供给，保障国家食物安全；可以转变草原畜牧业生产方式，有效扩大农牧民就业，增加农牧民收入，繁荣牧区经济；可以促进草地农业的发展，实行草田轮作，优化农业结构，提高农业综合生产能力。
实施草原保护建设项目是加快草原地区发展、构建和谐社会的迫切需要。我国的草原大多分布在少数民族地区和边疆地区，这些地区贫困人口比较集中，经济社会发展相对落后，农牧民收入与全国平均水平相比还有较大差距，是实现小康社会建设目标的重点和难点，也是建设社会主义新农村的重点和难点。草原畜牧业是草原地区的优势产业，加快地区发展必须发挥产业优势，做大做强草原畜牧业。加强草原保护建设，合理利用草原资源，对于促进扶贫开发、巩固民族团结、维护边疆稳定、建设和谐社会具有特殊重要的意义。
实施草原保护建设项目是拉动内需增加就业岗位、夯实农业基础最直接有效的措施。草原保护建设项目涉及草原围栏、人工草地建设、草地改良、牲畜棚圈建设、牧民定居点建设、人畜饮水点建设等内容。该项工程的实施，将对西部地区的建材业、交通运输业、服务业和种植业产生巨大的拉动作用。通过工程的实施，草原畜牧业的基础得到进一步加强，生产能力和产品质量将得到有效提升，抗灾减灾能力大幅度提高。
二、草原保护建设项目成效显著
通过草原保护建设项目建设，草原植被得到了恢复，工程区内植被状况明显好于非工程区，农牧民人均收入明显增加，取得了良好的经济效益和社会效益。同时，草原保护建设项目有力推动草原地区民族团结、边疆稳定和社会和谐，取得了良好的生态效益。
一是草原保护建设项目区草原植被得以恢复，草原生态恶化的势头得到有效遏制。通过实施草原保护建设项目，切实加大了主要草原区的保护建设力度，项目区草原得以休养生息，草原植被得到较好恢复，植被覆盖度和牧草产量明显提高，草群中优良牧草比例有所增加，草原生态环境日趋好转，草原特有的涵养水源、防止水土流失、防风固沙等生态功能明显增强。
二是促进草原畜牧业生产经营方式转变，推动了现代畜牧业建设。各地以退牧还草等草原保护建设项目为契机，积极开展人工草地建设，调整畜群结构，改良牲畜品种，加快出栏周转，畜牧业生产效益明显提高，有力推进草原畜牧业生产方式转变，促进了农牧民增收，取得了良好的经济效益。例如宁夏在实施全面禁牧的同时，积极利用黄灌区已垦草原撂荒地种植紫花苜蓿及饲用玉米，解决了禁牧后舍饲圈养所需饲草料的供给，为实现生产方式的转变创造了条件。实行禁牧舍饲后，平均每个羊单位的经济收入比放牧提高10％左右。
三是草原家庭承包进一步落实，禁牧休牧制度广泛推行。加大草原保护建设投入是推进、巩固和完善家庭承包制度的重要手段。加快草原围栏、道路、电力等基础设施建设，重点抓好牧区水利、饲草料基地、人畜饮水、牲畜棚圈、牧民定居点等配套建设，引导农牧民改良草原和建设人工草地，为草原家庭承包经营奠定良好基础。通过项目带动作用，推进草原家庭承包经营的落实和完善。退牧还草工程明确要求，围栏建设只在已承包草原上实施，有力带动各地开展草原家庭承包的落实。
四是农牧民保护建设草原的积极性明显增强，牧区社会更加稳定。实施草原保护建设项目，不仅取得了良好的生态和经济效益，同时也把党和政府对牧区的关心带给了农牧民。各地通过积极宣传，使广大农牧民深刻认识到草原退化将危及他们自身生存发展环境和切身利益。农牧民保护草原和合理利用草原资源的意识明显增强，参与项目建设的积极性空前提高。
三、草原的价值
（一）生态价值
我国草原占国土面积的28%，是维护我国生态平衡的重要屏障。庞大的绿色氧吧能够净化空气、涵养水源、调节气候、保持环境系统的循环性。近年来随着国际社会对环境问题的重视，人们认识到草原是生态环境中的重要部分，它形成一个良好的具有保温、保水、防风、抗蚀功能的生物保护层，这个保护层对维护大陆性气候区的生态环境和保证物种繁衍，保持物种的多样性，具有极为重要的作用。从青藏高原开始经过祁连山、天山、阿尔泰山、阴山到大兴安岭西部的草原带都是天然的草原，它是我国的绿色生态屏障。长江、黄河的源头草原不仅影响中下游的生态平衡，更是对保持水土、气候起到重要的作用。内蒙古高原、黄土高原、青藏高原的植被覆盖情况直接影响着华北平原、淮海平原、长江、黄河流域的生态状况。我国遭受的沙尘暴的侵袭就是因为草原的退化和沙漠化所致。
（二）经济价值
随着经济的高速发展，我们对草原资源的需求也在不断加大。草原是进行游牧及畜牧业的主要物质基础和生产资料，畜牧业赖以发展的畜草来自草原，没有草原，畜牧业就不会存在。草食畜牧讲牧草中的有机物转化成为畜产品，畜产品再由人类吸收变成能量，从而形成草原绿色植物的循环经济。草原蕴含许多重要的稀缺性药用价值植物、动物以及多种工业原料植物等，对它们的合理利用也会创造出一定的经济价值。合理利用保护草原，使丰美的草原风景成为旅游商品开展草原旅游业亦会创造出一定的经济价值。
（三）社会价值
草原自古以来就是游牧民族的生存土地。草原的保护和发展直接影响着游牧文化的生存与发展。游牧文明是人类文明的重要组成部分，它的存在与发展有助于丰富人类社会文明的多元性。我国大部分草原集中在北部、西部边远、少数民族地区，在确保国防安全，加强民族团结等方面意义重大。草原又是我国重要的天然植物基因库和重要的动物基因库，对我国生命科学的发展具有重要意义。
四、我国现存草原环境问题及相关法律制度
（一）我国草原环境面临的主要问题
1.产草量下降，草原载蓄能力降低。随着近几年我们对草原掠夺式的开采利用以及全球气候带动下的温室效应，我国草原的产草量已经明显不抵经济社会的需要。这在很大程度上影响了我国畜牧业的发展，同时产草量的下降直接影响了生态环境和动植物多样性的发展。
2.水土流失严重。水土流失是不利的自然条件与人类不合理的经济活动互相交织作用产生的。由于草原植被破坏严重，再加上雨水和地表水的冲刷，导致草原水土流失。加大植被的覆盖率，草产量的下降也是导致水土流失的重要原因。
3.生物多样性丧失。我们目前已经知道大约有200万种生物，这些形形色色的生物物种就构成了生物物种的多样性，草原的不合理利用直接导致草原生态环境的破坏，从而破坏的草原生物链。原本存在的动植物和微生物物种已经越来越少了，有些甚至灭亡。
（二）我国草原利用制度存在的问题
人类的发展毋庸置疑是离不开物质基础的，然而物质是有限的，为定分制争。提高物质基础的适用效率，是我们当前面临的重要问题，这也是我们规范物权的必要性所在。我国现行草原财产权制度，虽然具有一定的积极作用，但只强调草原的经济价值而忽略草原的生态价值。草原是可再生的自然资源，必须保证对草原的永续利用与可持续发展。可持续发展的着眼点在于发展的合理性与健康性，具体到自然资源开发与利用方面，其基本要求在于优化资源利用以及资源承载能力的有效强化，营造可持续利用的自然资源基础。自然资源的开发利用应是将资源治理融于资源开发中，资源保护融于资源利用之中，资源开发融于资源利用之中，然而所有这一切围绕资源的活动是否能够卓有成效的展开则取决于是否具有完备的资源权属关系和流转关系。牧民的生存发展权要求对草原的长期、稳定地利用，要求制定符合草原特定生态环境的财产权制度。因此我们有必要对现有草原财产权制度进行反思，寻找既能体现草原的经济价值，又能保护和维持草原生态环境的制度措施。
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