融资管理与建设管理脱节

7.1.2　融资管理与建设管理脱节

高速公路的融资主体一般是政府的交通部门或带有行政管理职能的投资公司。他们负责拟定融资规划，选择融资工具，物色融资对象，确定融资规模，并制定具体的融资项目协议书，操作整个融资过程，监督和确保融资活动的顺利完成，并在法律上履行还款义务。他们承担了法律上的筹款和还贷责任。由于体制上的原因和机制上的原因，我国的高速公路建设主体（业主）是交通行政主管部门，每个高速公路建设项目的具体建设是交通主管部门委托的一个事业性质的某某高速公路建设指挥部负责该项目建设的具体实施。从法律上讲指挥部是行使建设业主的权利，并承担相应的义务，指挥部应该是代表交通部门以建设主体和融资主体的身份行使权利。实际上有一部分项目的建设主体和融资主体是合为一体的，但还有一多半的高速公路项目的建设主体和融资主体是分离的。这是因为随着我国政府机构改革不断推进，政府机构改革沿着政企分开，政事分开，建立小政府，大社会的模式。政府不再参与经营活动和其他经济活动，政府包括各部门不再具备经营主体，投资主体和担保主体的资格。计划时期由政府（部门）承担的建设，投资的功能就移交给企业。所以相当大一部分的高速公路建设主体仍是交通行政部门，但融资主体、投资主体就交给了下属的企业，一般是投资公司。这样建设和融资就分离了。一般情况下项目建成后指挥部就改变身份成为高速公路公司，开始进入运营阶段，有的甚至另起炉灶，再成立一个高速公路公司行使经营职能，这样就出现了建设主体、融资主体和经营主体三权“顶立”的局面。往往融资主体和经营主体都是企业法人，独立承担民事责任，他们是一个平等的民事主体关系。在管理上就按不同的标准各自追求效益的最大化，这种管理上的脱节造成资金管理的脱节，甚至失控。使高速公路融资的使用、监督、增值和退出的路径受阻，严重影响了融通资金的流动性、连续性和稳定性、无疑加大了高速公路的融资风险和融资成本。

由于融资管理和建设（经营）管理的分离导致了一些不正常的行为，如：融资主体负责筹措建设资金，承担还本付息的义务，但筹措的资金却由另一个平等主体负责使用管理，而不承担还款义务，这就形成了找钱的不能或难以监管钱的使用，而用钱的人不负责还钱。这两个主体在管理目标、管理手段和管理结果就肯定不一样，同一笔资金用在同一个项目上，按不同的要求和标准运作，其结果肯定是不一样的，因为融资主体要对资金负责并希望严格控制成本、严格按照融资项目协议的要求使用资金，而建设（经营）主体出于建设的目的，希望高标准、甚至超范围或违规使用资金，这也是我国高速公路建设运营成本居高不下，管理水平不高，投入产出率过低的主要原因之一。

另外现在的融资主体和建设（经营）主体角色错位，从经济学理论上讲企业融资是因为缺乏资金，融资使用和还款是融资整体的几个阶段，人为地将其割裂后，形成了事实上的建设资金所有权和使用（经营）权分离，现在的高速公路融资主体和建设（经营）主体实际上是委托代理关系，而并非平等主体关系。委托代理关系就肯定有代理成本控制的问题。由于现在他们是平等主体，控制权、监督权从法律上讲是自己对自己负责，就会出现代理成本管理失控，各自追求自己利益的最大化，势必就造成融通资金使用的失控，资金流动方向的失控和资金所有权，利益追索权的丧失。这就使高速公路融资只进不出，或投入多产出少，同时也影响了高速公路产业自身的经济效益，阻碍了融资的继续进行，使高速公路建设资金难以周转。