草原保护领域主要法律制度

第二节　草原保护领域主要法律制度

草原保护领域法律制度是综合生态系统管理法律制度的核心组成部分之一。草原保护领域法律制度主要方面包括草原的所有权和使用权，草原规划，草原建设、利用和保护，草原的监督检查，草原责任追究制度等。

一、草原基本权益制度

草原是一种宝贵的自然资源，人类根据其特殊的功能和自身的需要，对草原投入了大量的人力、物力和财力，开发利用、建设保护，从而在草原上形成了权利义务关系。明确草原的权属，是界定草原保护、管理、开发和合理利用责任，防止草原滥用的重要途径。

《草原法》规定，草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。草原使用者依法履行保护、建设和合理利用草原的义务，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。

关于草原的承包，《草原法》规定，确权后的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准；由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

关于承包经营草原，《草原法》规定，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。承包经营草原的单位和个人，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让，受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。

关于草原争议处理，《草原法》规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。对处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。

二、草原保护、利用、建设统一规划制度

草原保护、建设、利用规划，是指在一定时期和一定地域范围内，根据草原现状以及国家或者当地国民经济和社会发展规划，对草原保护、建设和利用工作在空间上、时间上所作的统筹安排，是对草原资源的总体规划。它是草原工作应当遵循的首要原则，在草原工作中具有重要的法律地位。《草原法》第17条规定，国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。国务院畜牧业行政主管部门会同国务院有关部门编制全国草原保护、建设、利用规划，报国务院批准后实施。县级以上地方政府畜牧业行政主管部门会同同级有关部门依据上一级草原保护、建设、利用规划编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划，报本级人民政府批准后实施。经批准的草原保护、建设、利用规划确需调整或者修改时，须经原批准机关批准。草原保护、建设、利用规划一经批准，必须严格执行。

关于编制草原规划的原则，《草原法》第18条规定有四项：一是改善生态环境，维护生物多样性，促进草原的永续利用；二是以现有草原为基础，因地制宜、统筹兼顾、分类指导；三是保护为主、加强建设、合理利用；四是生态效益、经济效益、社会效益相结合。

草原规划的内容包括：草原保护、建设、利用的目标和措施，草原功能的划分和各项建设的总体部署等。草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接，与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、林业长远规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他有关规划相协调。

三、草原调查制度

草原资源调查是县级以上人民政府草原行政主管部门，根据需要在一定时期和范围内，为查清草原的面积、质量、分布、利用和权属状况而采取的一项技术的、行政的、法律的调查措施。其目的是摸清不同时期及国民经济不同阶段动态变化的草原资源的底数，为制定和及时调整草原保护、建设和利用规划，更好地管理好草原，推进生态环境建设提供科学依据。《草原法》规定，国家建立草原调查制度。县级以上人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门定期进行草原调查；草原所有者或者使用者应当支持、配合调查，并提供有关资料。国家制定全国草原等级评定标准。地方根据草原调查结果、草原的质量，依据草原等级评定标准，对草原进行评等定级。草原调查制度的建立，不仅使草原调查纳入了法制化轨道，同时也为依法管理草原提供了必要条件。

关于草原调查的内容，主要有六个方面：（1）草原资源的类型、面积、分布、种类和草原资源等级以及草原载畜量；（2）季节草场分布、面积、平衡情况以及供水条件；（3）割草场的分布、面积类型及其使用情况；（4）草原退化、沙化、盐碱化、石漠化以及鼠虫害草原、有毒害草原的分布、面积和程度；（5）人工草地、改良草地、围栏草地的分布、面积、产量；（6）其他需要列入草原调查的内容。

四、草原统计制度

草原统计制度，是国家对草原的面积、等级、产草量、载畜量状况进行调查、汇总、统计分析和提供草原资料的法定制度。《草原法》第24条规定，县级人民政府草原行政主管部门和同级统计部门共同制定草原统计调查办法，依法对草原的面积、等级、产草量、载畜量等进行统计，定期发布草原统计资料。

五、草原建设制度

面对普遍存在的对草原重利用轻建设以及草原基础设施和服务体系建设滞后等问题，修订后的《草原法》专设草原建设一章，从四个方面对草原建设进行了规定：（1）县级以上地方各级政府应当增强对草原建设的投入，并按照“谁建设、谁使用、谁受益”的原则，鼓励单位和个人投资建设草原。（2）县级以上地方各级人民政府应当支持草原水利设施建设，改善人畜用水条件，加强草种基地建设，做好防火准备工作，安排草原改良、人工种草和草种生产资金。（3）国家鼓励与支持人工草地建设、天然草地改良和饲草饲料基地建设，县级以上地方各级政府支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设。（4）地方各级人民政府应当对退化、沙化、盐碱化、荒漠化和水土流失的草原组织专项治理，大规模的草原综合治理应该列入国家国土整治计划。

六、草畜平衡制度

草畜平衡是指为保护草原生态系统良性循环，在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料量与在草原饲养的牲畜所需要的饲草饲料量保持相对的动态平衡。《草原法》第33条规定，草原承包经营者应当合理利用草原，不得超过草原行政主管部门核定的载畜量；草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施，保持草畜平衡。第45条规定，国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准，结合当地实际情况，定期核定草原载畜量。各级人民政府应当采取有效措施，防止超载过牧。

关于草原利用，《草原法》规定，牧区的草原承包经营者应当实行划区轮牧，合理配置畜群，均衡利用草原。在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量，调剂、储备饲草饲料，采用青贮和饲草饲料加工等新技术，逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的农牧民给予粮食和资金补助，具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。

关于草原管理，《草原法》规定，进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续；因建设征用集体所有的草原的，应当依照《土地管理法》的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿；因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被，任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收、使用和管理办法，由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制定；需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意；临时占用草原的期限不得超过两年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还；在草原上修建生产、贮存草种和饲草饲料的设施、牲畜圈舍、配种点、剪毛点、药浴池、人畜饮水设施、科研、试验、示范基地、草原防火和灌溉设施等直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。

七、基本草原保护制度

草原在我国生态资源总量中占据第一位，是生态安全保护链上不可或缺的一环，同时也是草原地区广大农牧民生产生活所依赖的最主要的物质资料。同保护基本农田一样，《草原法》对基本草原确立了特殊的保护制度，明确将下列草原划为基本草原，实施严格保护：（1）重要放牧场；（2）割草地；（3）用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地；（4）对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；（5）作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原；（6）草原科研、教学试验基地；（7）国务院规定应当划为基本草原的其他草原。

八、草原自然保护区制度

《草原法》第43条规定，国务院草原行政主管部门或者省级人民政府可以根据自然保护区管理的有关规定，在具有代表性的草原类型地区、珍稀濒危野生动植物分布区、具有重要生态功能和经济科研价值的草原地区，建立自然保护区。

关于具有代表性的草原类型，按照农业部1995年组织编写的《中国草地资源》一书的分类，划分为18个基本类型：（1）温性草甸草原；（2）温性草原；（3）温性荒漠草原；（4）高寒草甸草原；（5）高寒草原；（6）高寒荒漠草原；（7）温性草原化荒漠；（8）温性荒漠；（9）高寒荒漠；（10）暖性草丛；（11）暖性灌草丛（12）热性草丛；（13）热性灌草丛；（14）干热稀树灌草丛；（15）低地草甸；（16）山地草甸；（17）高寒草甸；（18）沼泽。上述18个基本的草原类型地区都可以建立自然保护区。

关于珍稀濒危野生动植物，主要是指一些在草原上特有的面临绝种危险的野生动植物，动物如蒙古野驴、野驼、野马、藏羚羊等，植物如半日花、革包菊、包大宁、四合木等。

九、草原防火制度

为了防止草原火灾对草原造成破坏，除了《草原法》对草原防火做了原则规定外，国务院还发布了《草原防火条例》，对草原防火的措施作出了具体规定。其主要的措施有：鼓励和支持草原防火的科学研究和推广先进的防火技术；建立健全草原防火的管理制度，包括草原防火责任制度、防火工作联防制度、规定草原防火期制度、划定草原防火管制区制度、草原火险监测制度、草原火灾报告制度、草原火灾扑救制度、奖罚制度等。同时还要求重点草原防火区的人民政府根据当地实际情况，组织有关单位有计划地进行草原防火设施建设，并对草原火灾后的善后工作作出了具体规定。

十、草原利用制度

（一）草原的牧业利用制度

针对草原承包经营中生产方式不合理、过牧严重、草原利用失衡等问题，《草原法》对草原利用行为进行了规范：

（1）草原承包经营者应当合理利用草原，不得超过畜牧业行政主管部门核定的载畜量；牲畜饲养量不得超过核定载畜量。

（2）牧区的草原承包经营者应当实行划区轮牧，合理配置畜群，均衡利用草原。

（3）国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量，调剂、储备饲草饲料，采用青贮和饲草饲料加工新技术，减轻天然草地的放牧压力。

（4）县级以上地方人民政府畜牧业行政主管部门对割草场和野生草种基地应当规定合理的割草期、采种期以及留茬高度，实行轮割轮采。

（二）草原的非牧业利用制度

针对非牧业征用、利用草原行为逐渐增多，畜牧业行政主管部门缺乏必要的管理手段等问题，《草原法》对非牧业开发利用草原的行为进行了规范：

（1）进行开采矿藏和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府畜牧业行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。

（2）因建设征用集体所有的草原的，应当依照《土地管理法》的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当按照国务院有关规定对草原承包者给予补偿。

（3）因建设征用或者使用草原的，应当缴纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用，由畜牧业行政主管部门按照规定用于恢复草原植被，任何单位和个人不得截留、挪用。

（4）需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府畜牧业行政主管部门审核同意。临时占用草原的期限不得超过两年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。

十一、草原监督检查制度

《草原法》规定，国家和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。应当加强执法队伍建设，对草原监督检查人员进行培训和考核，提高政治、业务素质。草原监督检查人员应当忠于职守，秉公执法。在履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（1）要求被检查单位或者个人提供有关草原权属的文件和资料，进行查阅或者复制；（2）要求被检查单位或者个人对草原权属等问题作出说明；（3）进入违法现场进行拍照、摄像和勘测；（4）责令被检查单位或者个人停止违反草原法律、法规的行为，履行法定义务。有关单位和个人对草原监督检查人员的监督检查工作应当给予支持、配合，不得拒绝或者阻碍草原监督检查人员依法执行职务。草原监督检查人员在履行监督检查职责时，应当向被检查单位和个人出示执法证件。

十一、草原违法责任追究制度

《草原法》规定，草原行政主管部门工作人员及其他国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权，不依法履行监督管理职责，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。

《草原法》对以下14种违法行为规定了责任追究：

（1）截留、挪用草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费的；

（2）无权批准征用、使用草原的单位或者个人非法批准征用、使用草原的，超越批准权限非法批准征用、使用草原的，或者违反法律规定的程序批准征用、使用草原的；

（3）非法批准征用、使用草原，给当事人造成损失的；

（4）买卖或者以其他形式非法转让草原，构成犯罪的；

（5）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原的；

（6）对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的；

（7）非法开垦草原，构成犯罪的；

（8）在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原，以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动的；

（9）未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的；

（10）擅自在草原上开展经营性旅游活动，破坏草原植被的；

（11）非抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆离开道路在草原上行驶或者从事地质勘探、科学考察等活动未按照确认的行驶区域和行驶路线在草原上行驶，破坏草原植被的；

（12）在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物的；

（13）临时占用草原，占用期届满，用地单位不予恢复草原植被的；

（14）未经批准，擅自改变草原保护、建设、利用规划的。

对上述违法行为分别给予责令停止违法行为、责令限期改正、限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被、没收违法所得、没收非法财物、数额不等的罚款、依法赔偿，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。

对违反本法有关草畜平衡制度的规定，牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的纠正或者处罚措施，授权省级地方人大常委会制定。《甘肃省草原条例》对此作出的规定有：“草原使用者或者承包经营者超过核定的载畜量放牧的，由草原监督管理机构责令限期改正；逾期未改正的，按照下列规定进行处罚，并限期出栏：（1）超载10%～30%的，每个超载羊单位罚款十元；（2）超载31%～50%的，每个超载羊单位罚款二十元；（3）超载50%以上的，每个超载羊单位罚款三十元。”“草原承包经营者拒不签订草畜平衡责任书的，由草原监督管理机构责令限期签订；逾期仍不签订的，处以五百元以下的罚款。”

十二、草原立法中存在的问题

草原立法中存在的主要问题是授权补充立法条款较多，相应的配套法规缺位，形成立法空白。有关这方面的法律条款，在国家层面：

⑴《草原法》第23条第1款规定，由国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门制定全国草原等级评定标准；

⑵《草原法》第33条第2款规定，由国务院草原行政主管部门规定草原载畜量标准和草畜平衡管理办法；

⑶《草原法》第35条第2款规定，由国务院或者国务院授权的有关部门规定在草原禁牧、休牧、轮牧区对实行舍饲圈养的农牧民给予粮食和资金补助的具体办法。

⑷《草原法》第39条中规定，由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制定草原植被恢复费的征收、使用和管理办法；

⑸《草原法》第42条第2款规定，由国务院制定基本草原的保护管理办法；

⑹《草原法》第48条第1款规定，由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定实行退耕还草和禁牧、休牧的具体办法等。截至目前，有关这方面的只有退牧还草任务的年度通知，具有长效机制的法律规范尚未出台。

上述规定当中，还不包括需要健全的一些程序规范，如草原保护、建设、利用规划的编制、调整或修改及批准的程序；从境外引进草种的审批程序；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意的程序等等，这些都是在草原法律中所缺乏的。

在地方层面，需要地方制定或完善的配套地方性法规、规章，如《草原法》明文规定，前面已经提到的退耕还草和禁牧、休牧的具体办法；还有《草原法》第73条规定，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定有关违反草畜平衡制度，牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的纠正或者处罚措施。至于需要制定或完善的程序规范就更多了。如乡镇人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准个别确需调整的承包经营者使用的草原的程序，以及批准由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营草原的程序；草原承包经营权转让应当经发包方同意的程序；县级以上人民政府草原行政主管部门根据草原调查结果和依据草原等级评定标准，对草原进行评等定级的程序；县级以上人民政府草原行政主管部门提供草原的面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等草原基本情况的动态监测和预警信息的程序；需要临时占用草原，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意的程序；县级以上地方人民政府草原行政主管部门，结合当地情况定期核定草原载畜量的程序；在草原上开展经营性旅游活动，事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门同意的程序；对违反草原法律、法规的行为，依法作出行政处理的程序等等。

此外，还缺少公众参与条款，对相关利益人的保护不足。

十三、对草原立法的建议

第一，根据权属主体细化管护责任主体，加强未确定使用权的国家所有的草原、集体所有但没有承包草原的管护责任。在未确定使用权的国家所有的草原、集体所有但没有承包的草原上发生损害草原的行为和草原严重退化后果的，实施损害活动的直接行为人应当承担恢复、赔偿等法律责任，这一原则在法律责任一章虽然已经有规定，但应细化主体。

第二，完善承包办法，加强合同管理，建立和健全流转机制，加强草原基础设施建设，稳定和提高草原生产能力。原承包经营合同应当设定草原保护责任内容并制定实施机制，应当有一个草原基本状况的评估机制对草原利用后果进行评估，以断定使用者是合理使用还是损害使用。对通过使用使草原生产力和生态质量显著改善的，政府应当给予优惠和鼓励，在使用权流转中，草原地力增值的部分应当获得下一个使用权取得人的补偿；对于损害使用草原的，政府要予以警告或责令恢复，在使用权流转中，草原地力减少的部分，现有使用权人应当对草原所有权人或下一个使用权取得人进行赔偿或补偿。

第三，应当将法律规定中“国家鼓励”“国家支持”等的政策性宣言具体化，制定解决这些问题的具体程序和措施，使得法律的规定可以落到实处。同时还应完善公众参与制度，提高公众参与草原生态保护的积极性与可行性，使公众参与和监督政府决策、立法和行政管理，以及监督自然资源开发利用活动得以有效实现。另外，还要从市场经济要求出发，加大财政投入，完善市场激励机制，并且要加强监督措施、法律责任方面的立法，对于利益关联机构的规定也应更加详细和有针对性。