水土保持领域主要法律制度

第二节　水土保持领域主要法律制度

水土保持领域法律制度主要包括水土保持预防制度、水土流失治理制度、水土保持监督检查制度、水土保持违法责任追究制度等。

一、水土保持规划制度

《水土保持法》规定，国务院和县级以上地方人民政府的水行政主管部门，应当在调查评价水土资源的基础上，会同有关部门编制水土保持规划。水土保持规划须经同级人民政府批准。县级以上地方人民政府批准的水土保持规划，须报上一级人民政府水行政主管部门备案。水土保持规划的修改，须经原批准机关批准。

二、水土保持预防制度

《水土保持法》规定的水土保持预防措施可以概括为“一鼓励三禁止”，即：各级人民政府应当组织全民植树造林，鼓励种草，扩大森林覆盖面积，增加植被。应当根据当地情况，组织农业集体经济组织和国营农、林、牧场，种植薪炭林和饲草、绿肥植物，有计划地进行封山育林育草、轮封轮牧，防风固沙，保护植被。禁止毁林开荒、烧山开荒和在陡坡地、干旱地区铲草皮、挖树兜。禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本辖区的实际情况，规定小于25°的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的具体范围由当地县级人民政府划定并公告。

《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》对水土保持预防措施，根据实际情况进行了补充、细化，即：对25°以上的坡耕地，由县级人民政府制定退耕计划，限期退耕，植树种草，恢复植被。土石山区在本办法颁布前，已在25°以上、35°以下陡坡地开垦的，应当限期建成梯田，或者采取其他水土保持措施；已在35°度以上陡坡地开垦种植农作物的，由所在地县级人民政府制定退耕计划，采取措施，限期退耕，植树种草，恢复植被。禁止在陡坡地、干旱、半干旱地区、草原区铲草皮、挖草根、烧生灰、砍灌木、挖树兜等破坏地貌植被的行为。积极开辟农村能源，建立薪炭林基地，推广以煤代柴、以电代柴、节柴灶、沼气灶、太阳能灶等节柴措施，促进植被的恢复和发展。凡从事采矿、挖砂、取土、炸石、淘金、挖药材、烧木炭、烧砖瓦和培育木耳等易造成地貌和植被破坏的工副业生产，必须经当地水行政主管部门的批准，并采取水土保持措施，防止水土流失。本法施行前已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。

关于在开垦、林木采伐、采矿和基础设施建设等活动中预防水土流失的措施，《水土保持法》规定了7种情形：

（1）开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地，必须经县级人民政府水行政主管部门批准；开垦国有荒坡地，经县级人民政府水行政主管部门批准后，方可向县级以上人民政府申请办理土地开垦手续。

（2）采伐林木必须因地制宜地采用合理采伐方式，严格控制皆伐，对采伐区和集材道采取防止水土流失的措施，并在采伐后及时完成更新造林任务。对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只准进行抚育和更新性质的采伐。在林区采伐林木的，采伐方案中必须有按照前款规定制定的采伐区水土保持措施。采伐方案经林业行政主管部门批准后，采伐区水土保持措施由水行政主管部门和林业行政主管部门监督实施。

（3）修建铁路、公路和水工程，应当尽量减少破坏植被；废弃的砂、石、土必须运至规定的专门存放地堆放，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒；在铁路、公路两侧地界以内的山坡地，必须修建护坡或者采取其他土地整治措施；工程竣工后，取土场、开挖面和废弃的砂、石、土存放地的裸露土地，必须植树种草，防止水土流失。

（4）开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，排弃的剥离表土、矸石、尾矿、废渣等必须堆放在规定的专门存放地，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒；因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防止水土流失。

（5）在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。

（6）在山区、丘陵区、风沙区依照矿产资源法的规定开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿，必须持有县级以上地方人民政府水行政主管部门同意的水土保持方案，方可申请办理采矿批准手续。各级地方人民政府应当采取措施，加强对采矿、取土、挖砂、采石等生产活动的管理，防止水土流失。

（7）在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区禁止取土、挖砂、采石。崩塌滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上地方人民政府划定并公告。

《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》规定，任何单位和个人，不得在下列区域从事开荒、挖砂、采石：（1）江河两侧易造成水土流失的地带；（2）水库最高蓄水线以外五百米以内和塘坝最高蓄水线以外二百米以内的地带；（3）干渠两侧十度以上的坡地；（4）铁路、公路两侧的山坡、排洪沟、植被台、路基坡面；（5）侵蚀沟的沟头、沟边和沟坡地带；（6）有崩山、滑坡历史或者有崩山、滑坡危险的坡地；（7）风沙危害严重的地区；（8）易发生泥石流的地区。

紧急情况下需要在规定的区域抢修铁路、公路、水工程等建设项目，进行挖砂、采石或者堆放废弃固体物的，建设单位事后必须及时采取水土保持措施，进行治理。

在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办电力企业、矿山企业及其他工业企业，必须经当地水行政主管部门同意，依法编制水土保持方案，落实水土保持措施。除此之外，还要坚持以下具体制度：

（1）水土保持设施建设中的“三同时”制度。《水土保持法》规定，建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设工程竣工验收时，应当同时验收水土保持设施，并有水行政主管部门参加。

（2）水土保持方案论证制度。《水土保持法》规定，国家实行水土保持方案论证制度。对大中型生产建设项目的水土保持方案，应当进行严密的科学论证，论证工作由项目审批单位会同有关部门进行。论证费用在生产建设项目可行性研究费用中列支。水土保持法施行前，已建和在建的生产建设项目，在建设过程中造成水土流失的，其生产建设单位或者个人应当在县级以上水行政主管部门规定的期限内提出水土流失防治措施，并组织实施。

（3）水土保持设施保护制度。《甘肃省实施〈水土保持法〉办法》规定，对已建成的各种水土保持设施、监测网点和试验场地，任何单位和个人不得侵占、拆除和破坏。

（4）水土流失补偿制度。《甘肃省实施〈水土保持法〉办法》规定，凡从事开发建设和生产活动，损毁原地貌植被和水土保持设施而降低或者丧失原有水土保持功能的，由水行政主管部门收取水土流失补偿费，并责令限期治理。水土流失补偿费用的收取标准和使用管理办法，由省水行政主管部门会同财政、物价部门制定。

三、水土流失治理制度

《水土保持法》规定，县级以上人民政府应当根据水土保持规划，组织有关行政主管部门和单位有计划地对水土流失进行治理。在水力侵蚀地区，应当以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，实行全面规划，综合治理，建立水土流失综合防治体系。在风力侵蚀地区，应当采取开发水源、引水拉沙、植树种草、设置人工沙障和网格林带等措施，建立防风固沙防护体系，控制风沙危害。

关于对水土流失治理的措施，一是实行扶持政策。《水土保持法》规定，国家鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策，具体办法由国务院规定。二是实行承包经营。《水土保持法》规定，各级地方人民政府应当组织农业集体经济组织和农民，有计划地对禁止开垦坡度以下、五度以上的耕地进行治理，根据不同情况，采取整治排水系统、修建梯田、蓄水保土耕作等水土保持措施。水土流失地区的集体所有的土地承包给个人使用的，应当将治理水土流失的责任列入承包合同。荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由农业集体经济组织、农民个人或者联户承包水土流失的治理。对荒山、荒沟、荒丘、荒滩水土流失的治理实行承包的，应当按照谁承包治理谁受益的原则，签订水土保持承包治理合同。承包治理所种植的林木及其果实，归承包者所有，因承包治理而新增加的土地，由承包者使用。国家保护承包治理合同当事人的合法权益。在承包治理合同有效期内，承包人死亡的，继承人可以依照承包治理合同的约定继续承包。三是社会广泛参与。《水土保持法》规定，企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担。建设过程中发生的水土流失防治费用，从基本建设投资中列支；生产过程中发生的水土流失防治费用，从生产费用中列支。在水土流失地区建设的水土保持设施和种植的林草，由县级以上人民政府组织有关部门检查验收。对水土保持设施、试验场地、种植的林草和其他治理成果，应当加强管理和保护。

四、水土保持监督检查制度

《水土保持法》规定，国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土流失动态进行监测预报，并予以公告。县级以上地方人民政府水行政主管部门的水土保持监督人员，有权对本辖区的水土流失及其防治情况进行现场检查。被检查单位和个人必须如实报告情况，提供必要的工作条件。地区之间发生的水土流失防治的纠纷，应当协商解决；协商不成的，由上一级人民政府处理。

五、水土保持违法责任追究制度

《水土保持法》对以下7种违法行为规定了责任追究：（1）在禁止开垦的陡坡地开垦种植农作物的；（2）未经县级人民政府水行政主管部门批准，擅自开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地的；（3）在县级以上地方人民政府划定的崩塌滑坡危险区、泥石流易发区范围内取土、挖砂或者采石的；（4）在林区采伐林木，不采取水土保持措施，造成严重水土流失的；（5）企业事业单位在建设和生产过程中造成水土流失，不进行治理的；（6）个体采矿造成水土流失，不进行治理的；（7）以暴力、威胁方法阻碍水土保持监督人员依法执行职务的分别给予责令停止开垦、采取补救措施、处以数额不等的罚款、责令停业治理和对有关责任人行政处分。

《水土保持法》规定，水土保持监督人员玩忽职守、滥用职权给公共财产、国家和人民利益造成损失的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

六、对完善水土保持工作的建议

1.完善社会参与和激励机制。

2.完善水土保持的组织协调机制。

3.建立健全监督制约机制。

4.探索和建立水土保持生态补偿机制。具体做好以下工作：

（1）加强预防监督。全面落实水土保持“三同时”制度。

（2）推进综合治理。在现有重点工程的基础上，建设一批水保科技示范园区。

（3）巩固生态修复成果。水土保持重点工程区全面实施封禁。完善水土保持生态修复相关政策。

（4）健全监测评价体系。完善水土保持监测网络。

（5）控制面源污染、维护饮水安全。开展生态清洁型小流域建设，探索水土保持面源污染防治经验。

七、对修改水土保持法的建议

（1）在修改《水土保持法》的指导思想上，突出综合生态系统管理理念的运用，注重保护生态优先这一基本原则，也就是说，要把保护生态和改善生态放在首位。突出“三个效益”的有机统一，即生态效益、经济效益和社会效益，处理好“三个关系”即生态、生活、生产之间的关系，努力做到“四个结合”，即治理水土流失与农牧业产业结构调整结合、治理水土流失与扶贫开发结合、治理水土流失与增加农牧民收入结合、治理水土流失与新农村建设结合，以其达到长期多元惠益的效果。

（2）在修改《水土保持法》的策略上，既要考虑治理水土流失是一项长期的、艰巨的、复杂的工作任务，又要注意在工作指导上坚持因地制宜、分类指导的原则；既要发挥人的作用，又要发挥生态的自然修复功能。当前，在加强管理和保护方面如退耕还林还草、禁牧、封育、发展沼气还要加大力度。这两个方面，同等重要，不可偏废。与此同时，还有一个十分重要的问题，就是关注民生，即充分考虑水土流失区域内农民的吃饭、花钱问题。只有这样，治理水土流失才能做好。反之，再好的政策、方法都不能持久。

（3）在修改水土保持法的措施方面，要注重长期规划。坚持做到“三点”：一是按流域编制规划，山、水、田、林、路统一规划，分步实施；二是小流域治理；三是治理次序安排上，先上游，后中、下游。

（4）修改水土保持法在方式方法上要创新，要有突破。重点应放在：一是政府主导，公众广泛参与；二是把政策推动与市场推动结合起来，充分发挥市场机制在水土保持工作中的作用；三是创新机制，加大“四权”试点力度，扩大试点范围。这“四权”，即小流域所要治理的土地的所有权、使用权、经营权、建设开发权，切实保障农民或者其他经营主体的合法权益，切实做到谁投资、谁受益，谁破坏、谁恢复，谁开发、谁建设。

（5）在修改水土保持法过程中，要注意理顺管理体制，处理好流域治理和区域治理的关系，即发挥流域治理方面的协调功能，更要发挥区域治理方面的综合功能。