防沙治沙领域主要法律制度

第二节　防沙治沙领域主要法律制度

防沙治沙领域法律制度主要包括防沙治沙统一规划制度、土地沙化预防制度、沙化土地治理制度、防沙治沙保障制度等具体制度。

一、防沙治沙统一规划制度

《防沙治沙法》规定，防沙治沙实行统一规划。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，必须遵循防沙治沙规划。规划应当对遏制土地沙化扩展趋势，逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年规划和年度计划。

关于规划的编制和批准。《防沙治沙法》规定，全国规划，由国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制，报国务院批准后实施；省一级规划，由省、自治区、直辖市人民政府依据全国防沙治沙规划编制，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后实施；沙化土地所在地区的市、县规划，由当地人民政府依据上一级人民政府的防沙治沙规划组织编制，报上一级人民政府批准后实施。防沙治沙规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划。

关于编制防沙治沙规划的要求，《防沙治沙法》规定，规划应当与土地利用总体规划相衔接，应当根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用。在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围，授权由省一级规划确定。《甘肃省实施防沙治沙法办法》对此作出了以下规定，沙化土地分为封禁保护区、预防保护区和治理利用区，由县级以上人民政府明令公告。封禁保护区是指本省境内腾格里、巴丹吉林、库姆塔格原生沙漠；预防保护区是指戈壁、风蚀劣地、固定沙地、固定沙丘；治理利用区是指风沙口，流动沙地、沙丘，半固定沙地、沙丘，已沙化的和有明显沙化趋势的土地。在封禁保护区内，严禁一切破坏植被的活动。在封禁保护区内，确需进行铁路、公路等重点工程建设的，应当经省人民政府审核，报国务院或者国务院指定的部门同意。在预防保护区内，禁止砍挖林草植被及放牧、开垦、采矿、挖沙、铲芒硝、烧蓬灰等破坏植被的活动。在预防保护区内，禁止安置移民。在预防保护区内从事开发建设活动的，应当提交有防沙治沙内容的生态环境影响报告，经县级以上林业行政主管部门审核，按国家有关规定报批。开发建设项目中应当有防沙治沙方案，并将治理资金列入项目预算，与主体工程同步实施，并由县级以上林业行政主管部门负责验收。在治理利用区内，禁止砍挖灌木、药材及其他固沙植物。治理利用区所在地人民政府应当按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，采取人工、飞播、封沙（滩）等措施造林育草，重点治理，增加植被；也可以将沙化土地治理经营权转让给公民、法人和国内外其他组织，进行治理。

二、土地沙化预防制度

《防沙治沙法》规定的预防措施主要有：

（1）对全国土地沙化情况进行监测、统计和分析，并定期公布监测结果。要求县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当按照土地沙化监测技术规程，对沙化土地进行监测，并将监测结果向本级人民政府及上一级林业或者其他有关行政主管部门报告。在土地沙化监测过程中，发现土地发生沙化或者沙化程度加重的，应当及时报告本级人民政府。收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。

（2）对干旱和沙尘暴气象天气进行监测、预报。发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，要及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府应当采取预防措施，必要时发布灾情预报，并组织林业、农（牧）业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。

（3）按照防沙治沙规划，划出一定比例的土地，因地制宜地营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物。不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐。在对防风固沙林网、林带进行抚育更新性质的采伐之前，必须在其附近预先形成接替林网和林带。对林木更新困难地区已有的防风固沙林网、林带，不得批准采伐。

（4）禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物。制定植被管护制度，严格保护植被，在乡（镇）、村建立植被管护组织，确定管护人员。

（5）在沙化土地范围内，各类土地承包合同应当包括植被保护责任的内容。

（6）应当加强草原的管理和建设，实行以产草量确定载畜量的制度，建设人工草场，控制载畜量，调整牲畜结构，改良牲畜品种，推行牲畜圈养和草场轮牧，消灭草原鼠害、虫害，保护草原植被，防止草原退化和沙化。

（7）沙化土地所在地应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化。节约用水，发展节水型农牧业和其他产业。

（8）沙化土地所在地不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地，已经开垦并对生态产生不良影响的，应当有计划地组织退耕还林还草。

（9）在沙化土地范围内从事开发建设活动的，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评价，依法提交环境影响报告，环境影响报告应当包括有关防沙治沙的内容。

（10）在沙化土地封禁保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动和安置移民。对沙化土地封禁保护区范围内的农牧民，应当有计划地组织迁出，并妥善安置。

（11）未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动。

三、沙化土地治理制度

《防沙治沙法》规定，沙化土地所在地应当按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，因地制宜地采取人工造林种草、飞机播种造林种草、封沙育林育草和合理调配生态用水等措施，恢复和增加植被，治理已经沙化的土地。鼓励单位和个人在自愿的前提下，捐资或者以其他形式开展公益性的治沙活动。有关行政主管部门，应当为公益性治沙活动提供治理地点和无偿技术指导。从事公益性治沙的单位和个人，可以将所种植的林、草委托他人管护或者交由当地人民政府有关行政主管部门管护。使用已经沙化的土地的使用权人和承包经营权人，必须采取治理措施，改善土地质量；确实无能力完成治理任务的，可以委托他人治理或者与他人合作治理。有关行政主管部门、技术推广单位，应当为土地使用权人和承包经营权人的治沙活动提供技术指导。采取退耕还林还草、植树种草或者封育措施治沙的土地使用权人和承包经营权人，按照国家有关规定，享受人民政府提供的政策优惠。不具有土地所有权或者使用权的单位和个人从事营利性治沙活动的，应当先与土地所有权人或者使用权人签订协议，依法取得土地使用权。取得土地使用权的单位和个人应当向治理项目所在地的县级以上地方人民政府有关部门提出治理申请，并附具被治理土地权属的合法证明文件和治理协议；治理方案包括治理范围界限；治理所需的资金证明；分阶段治理目标和治理期限；主要治理措施；经当地水行政主管部门同意的用水来源和用水量指标；治理后的土地用途和植被管护措施等文件资料。治理者完成治理任务后，提出验收申请。经验收合格的，受理治理申请的行政主管部门应当发给治理合格证明文件；经验收不合格的，治理者应当继续治理。国家保护沙化土地治理者的合法权益。在治理者取得合法土地权属的治理范围内，未经治理者同意，其他任何单位和个人不得从事治理或者开发利用活动。已经沙化的土地范围内的铁路、公路、河流和水渠两侧，城镇、村庄、厂矿和水库周围，实行单位治理责任制，由县级以上地方人民政府下达治理责任书，由责任单位负责组织造林种草或者采取其他治理措施。沙化土地所在地区的地方各级人民政府，可以组织当地农村集体经济组织及其成员在自愿的前提下，对已经沙化的土地进行集中治理，其成员投入的资金和劳力，可以折算为治理项目的股份、资本金，也可以采取其他形式给予补偿。

在土地沙化治理措施中工程措施发挥了巨大的带动作用。这方面所取得的经验概括起来主要有：

一是工程建设，全面推进，突出重点。从20世纪90年代初开始，在降雨量稀少、风沙严重的北方干旱、半干旱和亚湿润干旱区规划实施了一批重点工程，并在一批重点县建立了若干治沙示范区、示范基地，将其作为治沙工作的重中之重，在人力、物力和财力上给予倾斜，收到了显著的成效。

二是正确处理保护和治理的关系，从法制规范、政策引导、宣传教育、资金投入等方面加大力度，扭转了边治理、边破坏的趋势，保护现有植被，合理利用土地资源，防止产生新的沙化土地，如内蒙古一些地方已实现了局部遏制，整体恢复的喜人局面。

三是强化管理，合作协调，全民共建。在治理土地沙化过程中不断创新机制，通过行政推动和利益驱动的相互结合建立新的运行机制；通过制定和完善政策措施，层层落实治沙任务，调整工程建设的利益分配机制；通过推动科研与生产的相互结合，建立计划、生产、科研、推广的科技机制，促进生产要素向治沙工程建设流动。

四是遵循自然规律，按经济规律办事。注重科学管理，实行工程造林，按项目设计、施工，按标准验收；坚持因地制宜，封沙育林育草，讲求治沙效果；人工种草与改良草场相结合，提高饲草的产量和质量，合理确定载畜量；坚持综合治理，实行田、林、路、渠配套，对沙化、退化、盐碱化土地进行改造；充分利用沙区自然特点，保护和合理利用沙生植物资源。

五是积极推广适宜当地的治沙方法和技术，提高防沙治沙的效率和质量。较为普遍的有农田防护林、阻沙固沙造林技术、退耕还林还草、封山育林育草、建立自然保护区、小流域治理、飞播造林、引种抗碱植物、固沙工程技术、利用化学材料或者化学制品治沙技术等。

六是典型引路，以点带面，推广、示范、创新治沙模式。

七是调整产业结构，种植低耗水作物，建设节水型社会，开发利用沙区生物资源、光能、风能，做到生态、经济和社会效益的统一。

防治沙化的技术分为生物治沙技术、工程治沙技术和化学治沙技术。生物治沙技术主要有农田防护林技术、流动沙丘造林固沙技术、防风阻沙林带造林技术、沙漠沙源带封沙育草保护技术、弃耕还林还草防止土壤退化技术、封山育林育草和建立保护区、小流域治理与营造水土保持林、飞播造林技术、引种抗盐植物，控制盐化。工程治沙技术主要有铺设草方格、建立立体栅栏、设置各种材料网膜的固沙工程技术、引水拉沙治沙造田技术。化学治沙技术主要有铺设黏土、高分子化学材料、石油沥青制品治沙固结技术。

四、防沙治沙保障制度

《防沙治沙法》规定，各级人民政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于防沙治沙工程。在安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据具体情况，设立若干防沙治沙子项目。应当制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙。按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过70年的土地使用权。因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。国家根据防沙治沙的需要，组织设立防沙治沙重点科研项目和示范、推广项目，并对防沙治沙、沙区能源、沙生经济作物、节水灌溉、防止草原退化、沙地旱作农业等方面的科学研究与技术推广给予资金补助、税费减免等政策优惠。

五、防沙治沙违法责任追究制度

《防沙治沙法》对以下10种违法行为规定了责任追究：

（1）在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的；

（2）国有土地使用权人和农民集体所有土地承包经营权人未采取防沙治沙措施，造成土地严重沙化的；

（3）进行营利性治沙活动，造成土地沙化加重的；

（4）不按照治理方案进行治理的或者经验收不合格又不按要求继续治理的；

（5）未经治理者同意，擅自在他人的治理范围内从事治理或者开发利用活动的；

（6）发现土地发生沙化或者沙化程度加重不及时报告或者收到报告后不责成有关行政主管部门采取措施的；

（7）批准采伐防风固沙林网、林带的；

（8）批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地的；

（9）在沙化土地封禁保护区范围内安置移民的；

（10）未经批准在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动的。对上述违法行为由有关部门分别给予责令停止违法行为，有违法所得的，没收其违法所得、责令限期改正、责令限期治理、收回国有土地使用权、赔偿损失、数额不等的罚款、行政处分等处罚。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

《防沙治沙法》规定，对国家工作人员截留、挪用防沙治沙资金的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；防沙治沙监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

六、对做好防沙治沙工作的建议

（1）完善防沙治沙规划。加强防沙治沙规划与国民经济和社会发展计划，土地利用总体规划，草原保护、建设、利用规划，水资源规划及矿山建设规划之间的衔接与协调，加大防沙治沙资金的投入与生态补偿政策的完善。

（2）建立科技支撑体系，提高防沙治沙科技创新能力。在对风沙运动规律、沙漠环境及其演变规律及荒漠化监测网络与评价体系研究的基础上，加强科技攻关，加强防沙治沙科技推广队伍建设，建立起广泛有序的社会参与体系。减少荒漠化防治的盲目性，提高预见性。对沙尘天气实时监测、预报和建立预警综合系统。

（3）保持政策的连续性。在现有防沙治沙工作的基础上，建立起促进防沙治沙工作可持续发展的综合决策机制和协调行动体制，保证国家政策的贯彻执行。

（4）提高公众的法制意识。在认真贯彻执行《防沙治沙法》及相关法律、法规和政策的同时，探索沙化土地分类及封育保护区的界定标准，落实监测、治理主体，完善检查、监督机制，加强执法队伍建设。