农业领域主要法律制度

第二节　农业领域主要法律制度

一、农业资源和农业环境保护制度

农业环境是指与农业生物的生长、发育和繁殖密切相关的水、空气、阳光、土壤、森林和草原等要素组成的综合体。它是我国农民赖以生存的条件，是农业发展的基础。农业环境质量的好坏直接关系到人民群众的生活品质、农业发展后劲和整个国民经济的可持续发展。因此，保护农业环境，维持农业生态平衡，对于保证农业生产发展，保障人民身体健康具有重要的意义。为了合理利用农业资源，保护农业生态环境，《农业法》第57条规定，发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护和改善生态环境。要求县级以上人民政府应当制定农业资源区划或者农业资源合理利用和保护的区划，建立农业资源监测制度。《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”

农民和农业生产经营组织是农业资源的基本使用者，其保护农业资源的责任，《农业法》规定主要是保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。对农产品采收后的秸秆及其他剩余物质应当综合利用，妥善处理，防止造成环境污染和生态破坏。作为县级以上农业行政执法部门要支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设，并对耕地质量进行定期监测。

在治理水土流失、强化草原保护、开展植树造林、保护农业环境等方面，除《农业法》之外，国家还出台了专门的法律作出规范，在《水污染防治法》等污染防治法律和《森林法》等自然资源保护法中都含有农业环境保护的规定。

二、基本农田划定制度

基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的要求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。国务院《基本农田保护条例》规定，对基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针，省级行政区划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，县级以上人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施。

基本农田的范围包括四个方面：（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田。

另外，《基本农田保护条例》第15条还特别规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

三、基本农田保护制度

耕地资源是农业生产的基础，直接关系国家粮食安全、人民生活特别是广大农民的切身利益。保护耕地资源特别是保护基本农田，对于促进农业发展、农民增收和农村稳定，实现社会主义新农村建设目标，意义十分重大。

国家农业法律法规对耕地的保护特别是对基本农田的保护主要体现在三个禁止：第一，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土，堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；第二，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；第三，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。

四、农村土地承包经营制度

农村土地承包经营制度是指，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，在公开、公平、公正的原则下，可以通过农村集体经济组织内部的家庭承包方式依法承包经营。对于那些不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，《农村土地承包法》规定可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

关于承包期限，《农村土地承包法》第20规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

五、耕地占用补偿制度

为防止耕地数量的减少，国家实行耕地占用补偿制度。非农业建设占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地数量与质量相当的耕地；没有条件或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省级人民政府的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省级人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

六、农业保护奖励制度

《农业法》第8条规定，全社会应当高度重视农业，支持农业发展。国家对发展农业和农村经济有显著成绩的单位和个人，给予奖励。

《种子法》第4条规定，国家扶持种质资源保护工作和选育、生产、更新、推广使用良种，鼓励品种选育和种子生产、经营相结合，奖励在种质资源保护工作和良种选育、推广等工作中成绩显著的单位和个人。

《基本农田保护条例》第7条规定，国家对在基本农田保护工作中取得显著成绩的单位和个人，给予奖励。

七、生物物种资源保护制度

为了保护生物多样性，《农业法》第64条规定，国家建立与农业生产有关的生物物种资源保护制度，保护生物多样性，对稀有、濒危、珍贵生物资源及其原生地实行重点保护。从境外引进生物物种资源应当依法进行登记或者审批，并采取相应安全控制措施。农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营及其他应用，必须依照国家规定严格实行各项安全控制措施。

八、种子隔离带制度

种子是农业、林业最基本的生产资料，是具有生命力的特殊商品，也是科技进步的重要体现。种子的优劣不仅直接影响农产品的品质和产量，也关系到人体健康和生态环境安全。近几年来，甘肃省在制种产业发展过程中，遇到一个难点即制种隔离带问题。在河西走廊玉米制种当中，种子生产基地内的村、组、农户已经与种子生产企业签订了玉米制种合同，但由于多种因素的存在，使得玉米制种隔离条件不达标的问题经常发生，严重影响了种子质量，给种子生产企业和广大农户造成了巨大损失。为了保障种子产业的健康发展，维护农民利益，提高农业水平，《甘肃省农作物种子条例》确定了种子隔离带制度。该条例第20条规定：在种子生产基地范围内的绝大多数村民自愿生产种子的，村民委员会应当说服其他村民或者由村民会议、村民代表会议决定，共同生产种子或者种植不影响种子质量的其他农作物。对按种子生产企业要求在种子生产基地隔离带内改种其他农作物的村民，种子生产企业应当对其改种造成的损失予以补偿。对在种子生产基地隔离带内种植同类农作物，影响相邻大多数村民种子生产质量，仍种植的，村民委员会应当做好当事人工作，促其改正；对仍不改正的，村民委员会可以申请人民法院依法处理。

九、对农业领域的立法建议

第一，注重对行政行为的程序性规定，增强政府工作的透明度和公开性，以维护公众的知情权，切实维护农民群众的利益。

第二，从市场经济要求出发，加大财政投入，并制定更具体可行的政策，以完善市场激励机制；保障农民承包土地的主体地位，维护农民的土地承包经营权；对农业补贴进行制度化的规定，借鉴其他国家的做法，对农业补贴的方式、种类、对象在法律中给予规定，以更好的扶持农业的发展，保护农民的利益。

第三，应尽快制定规范农村土地承包经营权流转、森林林木和林地使用权流转、被征地农民的补偿安置等行政法规和规章，以及农村土地承包合同纠纷仲裁的有关规定。

第四，增加对农村中的金融与保险制度，为农业生产提供保障。包括规定农业保险主体的结构、基本的权利义务、体系设置及基本的运作规则，投保人基本的权利和义务、农业保险合同的基本条款、订立、履行、终止和解释，国家对农业保险的支持措施等主要内容，农业保险的基本险种及其确定，农业保险理赔，农业保险监管及法律责任等内容。

第五，进一步完善公众参与制度，充分调动公众的积极性、主动性。同时对“调查、监测、统计和评价”应予以具体明确的规定，增强其在现实法律环境中的可操作性。最后，本领域法在遵守、执行和监督方面亦有待加强。