林业领域主要法律制度

第二节　林业领域主要法律制度

一、林业领域法律制度

（一）森林权属法律制度

森林所有权，又称为林权，是指森林法律关系的主体对森林、林木或者林地的占有、使用、收益和处分的权利。我国《森林法》把林权分为国家林权、集体林权、机关团体林权和公民个人林权。除法律规定属于集体所有的以外，森林资源属于全民所有，即国家所有；国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益；集体所有制单位营造的林木，归该单位所有；农村居民在房前房后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有；城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有；集体或者个人承包全民所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有。

我国法律对林权的保护，主要采取确认权属、返还非法占有、排除妨碍、赔偿损失等措施。《森林法》第3条第2款规定：“国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林木，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”

（二）林地使用权和林木的流转制度

近几年来，随着社会主义市场经济的发展，实践中出现了中幼林转让、中幼林合营、林地使用权、林木折价入股等多种森林资源流转形式。这对优化生产要素配置、盘活森林资源资产、促进林业发展，起了重要作用。《森林法》第15条规定：“森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地。”

（三）植树造林和绿化制度

植树造林和绿化是增加森林面积，提高森林覆盖率的主要途径，也是保护森林资源的主要措施之一。因此，法律对植树造林和绿化作出了比较全面的规定。

公民的植树义务。要求凡有条件的地方，年满11周岁的中华人民共和国公民，除老弱病残者外，因地制宜，每人每年植树3至5棵，或者完成相同劳动量的育苗、管护和其他绿化任务。并规定每年的3月12日为植树节。

森林覆盖率奋斗目标。全国森林覆盖率的奋斗目标为30%。要求县级以上地方人民政府按照山区一般达到70%以上、丘陵区一般达到40%以上、平原区一般达到10%以上的标准，确定本行政区域内的森林覆盖率的奋斗目标。

植树造林责任制。各级人民政府应当制定植树造林规划，组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务，并对新造幼林地和其他必须封山育林的地方组织封山育林。宜林荒山荒地，属于全民所有的，由林业主管部门和其他主管部门组织造林；属于集体所有的，由集体经济组织造林；铁路与公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围，由各有关主管单位因地制宜组织造林；工矿区、机关、学校用地，部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区，由各该单位负责造林；国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林。

国务院设立全国绿化委员会，统一组织领导全国城乡绿化工作；国务院城市建设行政主管部门和国务院林业行政主管部门等，按照国务院规定的职权划分，负责全国城市绿化工作；地方绿化管理体制，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况规定。

（四）森林保护制度

1.限量采伐和采伐更新制度

国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。全民所有的森林和林木以国营林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。除了农村居民采伐自留地和房前房后个人所有的零星林木外，采伐林木必须申请采伐许可证，采伐林木的单位或个人，必须按照采伐许可证的规定采伐，并按采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不少于采伐的面积和株数。

2.林业基金制度

林业基金是国家为发展林业而设立的专项资金。它主要来源于国家的林业投资、财政拨款、林业部门按规定提取或征收的育林费、更新改造资金、单位和个人对发展林业的捐赠款等。该基金主要用于林区采伐基地更新和林间空地、荒山、荒地造林和育林、护林等费用的支出。它由中央和地方林业部门按规定权限分级管理、专款专用。

3.森林生态效益补偿费制度

防护林和特种用途林主要是为保持水土、涵养水源、调节气候、美化环境等服务。由于无法进行市场交换，造林、营林的投入也就无法通过市场交换得到回收和补偿。为了保证其进行再生产，《森林法》第8条第2款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”

4.封山育林制度

封山育林是指对划定的区域采取封禁措施，利用林木天然更新森林恢复能力的育林方法。封山育林的对象是具备天然更新能力的疏林地、造林不易成活需要改善林地条件的荒山荒地和幼林地等。按照规定，封山育林区应由当地人民政府因地制宜地划定。在封山育林区内，禁止或者限制开荒、砍材和放牧等活动。

5.群众护林制度

《森林法》要求地方各级人民政府组织有关部门建立护林组织，负责护林工作，并督促有林的地区和林区的基层单位订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。护林员可以由县级或者乡级人民政府委任，其主要职责是巡护森林，制止破坏森林资源的行为。

6.森林防火制度

森林火灾是指由自然或人为原因引起的失去人为控制并对森林造成破坏性作用的森林燃烧现象。它是危害森林资源的主要灾害之一。为了防止森林火灾，我国建立了严格的森林防火制度，并规定了专门的《森林防火条例》。该《条例》规定了“预防为主，积极消灭”的森林防火工作方针。对国家和地方森林防火组织的设立及其职责，森林火灾的预防、扑救、调查、统计，森林火灾预防和扑救有功人员的奖励以及对违法者的处罚，做了较全面具体的规定。

森林防火的措施有：建立防火责任制度和军民联防制度；授权县级以上地方人民政府可以根据本地具体情况规定森林防火期、森林防火戒严期和森林防火戒严区；森林防火期内禁止野外用火，对因特殊情况需要用火者实行生产用火许可制度；加强森林防火设施的建设；加强森林火险的监测和预报；实行森林火灾发现的报告制度；对森林防火成绩显著的单位和个人给予奖励，对违反森林防火规定者给予严厉的惩罚。

7.森林病虫害防治制度

森林病虫害是指危害森林、林木、林木种苗及木材、竹材的病害和虫害的合称。它是导致森林面积减少、生产能力下降、环境能力降低的重要原因之一。森林病虫害防治制度则是指对森林病虫害进行预防和除治的一整套措施、途径和方法的规定。按照国务院1989年12月18日发布的《森林病虫害防治条例》的规定，森林病虫害防治的基本方针是“预防为主，综合治理”。其基本原则是“谁经营，谁防治”。防治的主要措施包括：建立健全森林病虫害防治机构；对林木种苗实行检疫措施，禁止检疫对象从国外传入或在国内传播；划定疫区和保护区，防止检疫对象扩散；对林内各种有益生物加强保护，并有计划地进行繁殖和培养，发挥生物防治作用；建立健全森林病虫害监测和预报制度；根据实际需要建立森林病虫害防治的设施；对病虫害的发生实行报告制度、紧急除治措施制度和联防联治制度；对森林病虫害防治成绩显著者给予奖励，对不履行森林病虫害防治职责或义务者给予处罚。

8.珍贵木材的出口禁限制度

1981年，我国参加了《濒危野生动植物种国际贸易公约》。按照公约的要求，《森林法》第38条规定：“国家禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物。禁止、限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物的名录和年度限制出口总量，由国务院林业主管部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准。”出口国家限制出口的珍贵树木，或者其制品、衍生物，必须经所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核，报国务院林业主管部门批准，海关凭国务院林业主管部门的批准文件放行。进出口的树木及其制品、衍生物属于中国参加的国际公约限制进出口的濒危物种的，并必须向国家濒危物种进出口管理机构申请办理允许出口证明书，海关凭允许出口证明书放行。

9.森林治安管理制度

国家设立森林公安机关，其职责是负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照《森林法》的规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行该法第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚权。

二、林业领域法律制度建设存在的问题

林业领域法律制度建设中存在的问题主要有四类：一是林业分类经营思想在法律制度中没有得到充分体现，公益林业和商品林业仍执行相同的法律制度，该管的没有管住，该放的难以放开，特别在林业产权制度改革、森林采伐限额管理制度改革、野生动植物经营利用、林业资金管理、国有森林资源管理等方面表现更为突出。二是非公有制林业、天然林保护、森林生态旅游等一些新情况和新问题，在法律规范上还存在盲区和空白点。三是没有建立起稳定的投入机制，森林资源保护经费严重不足，后续发展无力。四是在法律责任中，对破坏森林资源行为的处罚幅度太大，处罚的随意性太强，不利于规范执法。具体来分析，主要有四个层次：

（一）立法体系中存在的问题

地方性立法的数量和质量还有待于进一步提高，《森林法》修改后，我国一些森林大省尚未完成与《森林法》配套的地方性法规的制定工作。某些已制定和发布地方性法规和规章的地区，欠缺地方立法特色，难以有效实现因地制宜管理不同类型的森林。

（二）立法内容中存在的问题

毋庸置疑，1998年修订的《森林法》对加强我国森林法制建设发挥了重要作用。但是，自《森林法》修订以来，国内外的林业和森林资源状况发生了较大的变化，《森林法》的有些内容已经不能适应新情况的需要。主要表现为：没有体现出生态优先的立法理念，难以适应我国新的林业发展战略。2002年，由国家林业局成立的“中国可持续发展林业战略研究项目小组”发表了《中国可持续发展林业战略研究总论》的报告，提出了21世纪上半叶中国可持续发展的林业战略。中国林业发展的总体战略思想是：“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路；建立以森林植被为主体的国土生态安全体系；建设山川秀美的生态文明社会”；核心是“生态建设、生态安全、生态文明”，其中生态建设是生态安全的基础，生态安全是生态文明的保障，生态文明是生态建设所追求的最终目标。

（三）林业行政和执法中存在的问题

当前，我国林业正处在以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变时期。林业部门的性质由专业经济部门转变为公益事业管理部门，林业部门的职能由专业经济管理转变为公共服务和执法监管，实施以生态建设为主的林业发展战略，必须对林业工作进行全方位的调整，对各方面的关系做出重新界定。在森林问题国际化和生态问题全球化的大趋势下，我国已参与制定并加入了多个国际公约，承担着履行国际条约的责任和义务。面对新形势，林业法制建设的现状相对滞后，主要表现在：现行林业法律法规的一些规定，仍带有以木材生产为主的历史烙印，尚未完全转变到以生态建设为主的指导思想上来，束缚了林业改革与发展；林业分类经营思想在法律制度中没有得到充分体现，公益林业和商品林业实行相同的法律制度，该管的没有管住，该放的难以放开；特别在林业产权制度改革、林木采伐限额管理制度改革、野生动植物经营利用、林业资金管理、国有森林资源管理等方面，计划经济体制的痕迹尚存；一些与法律法规配套的规章和制度尚未及时出台；林业执法缺乏有效监督机制，执法体制不顺，有些地方还存在着以罚代刑、忽视办案程序、滥用职权、执法犯法等现象，这些问题亟待加以解决。随着国家法制化进程的加快，全面推进依法治林必须与时俱进。要尽快将《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》确立的政策以立法的方式固定下来；要以科学的发展观建设法治林业，自觉运用法律手段调整各方面的利益关系，依法规范林业行政行为，努力创造一个透明、统一、公正、非歧视的法律环境，已成为实现林业部门职能转变的根本途径和保障林业持续快速协调健康发展的重大战略性任务。

（四）森林保护参与中存在的问题

森林具有多重功能，能够提供多种产品和服务。但从同一森林资源中获取所有的产品和服务往往是很困难的。森林生态优先保护目标和措施可能需要抑制经济和社会价值获取的数量，短期内可能影响当地严重依赖森林资源经济价值的居民的生存和发展，从而引发追求不同利益主体之间的矛盾冲突。冲突解决不好，可能会使当地居民的权益受到不同程度的侵犯。我国的森林立法和实施主要是一种自上而下的森林管理模式，在目标确立和实现目标，制定措施时，缺乏与当地居民的充分沟通，从我国森林立法和实施过程中不难看出，我们惯常运用的保护森林的方式主要有两种：第一种是建立禁止或严格限制采伐的保护区。这种严格保护方式在民权方面可能会存在更严重的问题：它们常常否认依靠森林而存在的社区（不管是否传统的）对资源的合理使用权，很容易忽视或排斥地方社区和当地人民的生存和发展利益，他们常常得不到足够的补偿。严格保护也会造成森林自身的退化，特别是在有些地区一些森林树种就依靠长期以来人类的定向干扰而生存。第二种方式是尝试确立市场机制和以价格反映环境价值。但从这种方式收益更多的往往是具有经济规模的大的森林所有者，而非小片森林所有者，因为他们没有足够的实力申领绿色标示。因此有必要选择第三种方式，即由当地居民参与的森林保护，既有利于保护当地居民的生存发展权利，又有利于调动当地居民保护森林的积极性。

附：

参与式森林管理案例

自1970年代以来，地方社区参与森林管理已经取得很大进展。在尼泊尔，1974年制定了将特殊森林地区的处置权交付地方森林使用者小组的规定。森林使用者小组保护、管理、利用这片森林，所有使用者共享所有利润，并享有森林收入带来的其他权利。在尼泊尔所有森林部门的投资中，36%是被标明专门用于社区森林的。

在印度，1990年引进了森林联合管理计划，大约21个州的45000个农村社区参与到1100万hm²退化森林的管理当中。社区提供改进退化地区和保护复原阶段森林所需的劳动力。同时，州还获得了大量新生的森林，并可以从销售其产品中获取收益。社区不仅得到了木材销售的一部分收益，还享有采集非木材森林产品的权利。

在越南，大约有5万hm²保存良好的国有森林被移交给主要由原住民组成的当地社区；而在菲律宾，则制定了一个综合保护区系统以保护生物多样性和把社区纳入到森林管理的决策层中。