环境保护领域主要法律制度

第三节　环境保护领域主要法律制度

一、环境影响评价制度

环境影响评价制度是有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列法律规定的总称，它要求对立法、计划和建设项目的环境的影响事先作出评价，以便使决策者对有关行动作出正确的决策，预防对环境的严重不利影响的出现。这一制度为美国《1969年国家环境政策法》所首创，目前有不少环境条约将该制度作为一项重要的措施加以规定，第一个以环境影响评价制度为专门内容的国际环境法文件是1985年欧共体理事会《关于环境评价的指令》。我国有关这方面的情况是，2002年第九届全国人大常委会第三十次会议通过的《环境影响评价法》对环境影响评价制度的概念、范围、内容、程序和法律后果做了专门规定。《环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。也就是说，我国《环境影响评价法》所指的环境影响评价是规划和建设项目的环境影响评价。

关于环境影响评价的范围，《环境影响评价法》和《放射性污染防治法》规定三个方面：（1）国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用、区域、流域、海域的建设、开发利用规划（通常简称综合性规划）；（2）国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（《环境影响评价法》中简称专项规划）；（3）放射性固体废物处置场所选址规划（专项规划）等。

《环境影响评价法》规定，进行环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。

二、环境影响评价分类管理制度

我国环境影响评价分为三类：一是规划项目环境评价；二是建设项目环境评价；三是跟踪评价。这三类评价，因其性质、范围、规模等不同，造成的环境影响不同，环境影响评价的要求也就不同。因此，从这个意义上讲，进行环境保护分类管理十分必要。

（一）规划环境影响评价制度

关于规划环境影响的评价，《环境影响评价法》规定：（1）综合性规划在规划编制过程中，组织进行环境影响评价，编写环境影响的篇章或者说明；（2）专项规划在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，提出环境影响报告书；（3）专项规划中的指导性规划，按照综合性规划环境影响评价的规定进行环境影响评价。

关于规划环境影响评价的程序，《环境保护法》第13条规定：“设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案，作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。参加前款规定的审查小组的专家，应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中，以随机抽取的方式确定。”

（二）建设项目环境影响评价制度

1.建设项目环境影响评价评分类

《环境影响评价法》根据建设项目对环境影响的程度，将建设项目环评分为三类进行管理：第一类是可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；第二类是可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；第三类是环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

2.需要环境影响评价的建设项目

进行环境影响评价的建设项目，包括工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城改造等区域性开发活动，包括中外合资、中外合作、外商独资等引进项目；建设储存、处置固体废物的项目等污染集中治理项目；核设施选址、建造、运行、退役等活动，开发利用或者关闭铀（钍）矿等核工业和核技术项目。

2002年10月，国家环境保护总局制定并公布了《建设项目环境保护分类管理名录》、《建设项目的环境影响评价分类管理名录》。并规定国家法律、法规及产业政策明令禁止建设或投资，如列入《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》和《工商领域禁止重复建设目录》的建设项目，不适用该《名录》。

3.建设项目环境影响评价的内容

我国建设项目环境影响评价的内容包括七个方面：（1）建设项目基本情况；（2）建设项目周围地区的环境状况调查；（3）建设项目对周围地区的环境影响的分析、预测和评估；（4）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（5）建设项目对环境影响的经济损益分析；（6）对建设项目实施环境监测的建议；（7）环境影响的评价结论。

此外，涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

（三）环境影响跟踪评价制度

《环境影响评价法》明确指出，环境影响不仅在规划和项目建设之前进行，还要进行规划实施后的跟踪评价和建设项目的环境影响的后评价与跟踪检查，从而动态地掌握规划实施和项目建成后的环境影响。该法第27条规定，在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，对发现有明显不良环境影响的，应该及时提出改进措施，保证环境质量；对造成严重环境污染或者生态破坏的，要查清原因、查明责任。

三、环境保护“三同时”制度

（一）“三同时”制度的概念

“三同时”制度是指一切可能对环境有影响的建设项目，其环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。这一制度的确立，是我国环境保护事业的创造，其提法最早出现于1973年经国务院批准的《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》中，是作为环境管理的行政规定，1979年试行的《环境保护法》将其作为一项制度规定下来，该法第26条规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”以后的各种环境保护法律法规都体现了这项制度的要求。

（二）“三同时”制度的适用范围

“三同时”制度的适用范围起初仅限于新建、改建和扩建的企业，后来不断扩大，根据《建设项目环境保护管理条例》，“三同时”制度适用于以下开发建设项目：新建、扩建和改建项目；技术改造项目；一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目；确有经济效益的综合利用项目。

（三）“三同时”制度的实施要求

建设项目一般包括设计、施工和投入使用三个阶段，“三同时”制度贯穿于建设项目的全过程，对不同阶段提出了特定的管理要求。

针对建设项目设计阶段，《建设项目环境保护管理条例》规定，建设单位必须按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。否则，建设部门和其他有关部门不予办理施工执照，物资部门不供应材料、设备，以此保证环境保护设施与主体工程同时设计。

在建设项目施工阶段，建设单位应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境的破坏，防止或减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活居住区居住环境污染和危害。建设项目的主管部门负责监督施工中环境保护措施的落实。各级环境保护行政主管部门对建设项目的环境保护实施统一监督管理，负责建设施工的检查，以此来保证环境保护设施与主体工程同时施工。

建设项目在正式投产或使用前，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测。建设项目竣工后，建设单位必须向负责审批的环境保护行政主管部门提交《环境保护设施竣工验收报告》，申请竣工验收。

四、公众参与环境保护制度

公众参与地方立法，是宪法和法律赋予的权力，符合现代民主法治的基本原则和基本精神，是科学立法、民主立法和依法立法的重要标志，充分体现了广大人民群众当家做主的民主价值。它扩大了公民有序的政治参与，丰富了民主立法的具体形式，提高了地方立法质量，体现了立法为民、以人为本的现代治国执政理念。公民、法人和其他组织通过各种途径和形式参与环境保护，管理国家环境保护事务，是环境保护法律赋予的神圣权力，是依法治国方略和依法执政理念题中应有之义。

我国公众参与环境保护制度的形成，经历了一个发展完善的过程。在1973年中国第一次全国环境保护会议上，提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针。20世纪90年代初，《中国二十一世纪议程》强调“实现可持续发展目标，必须依靠公众和社会团体的支持和参与”，“需要新的参与机制和方式，团体及公众既需要参与有关环境与发展决策过程，特别是参与那些可能影响他们生活和工作的社区决策，也需要参与决策对执行的监督”，这是我国环境保护公众参与的重要依据。1993年由国家计委、国家环保总局等部门联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，第一次提出了公众参与的明确要求，该通知第七条规定：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分。”1996年修改的《水污染防治法》第13条规定：“环境影响报告书中，应当有建设项目所在地单位和居民的意见。”

《环境影响评价法》强化了社会公众参与环境影响评价的规定。该法总则第5条规定，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。第11条规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，除国家规定需要保密的情形外，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。第21条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。

《环境影响评价法》第5条规定，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这充分表明，将环境保护事业建立在公众广泛参与、支持和监督的基础上，吸收人民群众参加环境管理，既是保证人民群众当家做主和保护公众环境权益的需要，也是充分发扬民主，搞好环境保护工作的重要途径。

《水污染防治法》第5条规定，一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。

《固体废物污染环境防治法》第9条规定，任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。

五、环境保护监测制度

《环境保护法》第11条规定，国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。

《甘肃省环境保护条例》第15条规定，甘肃省环境保护行政主管部门会同有关部门建立环境监测网络，实行统一的监测标准和环境监测资格审查制度，加强对全省环境监测工作的监督管理。县级以上环境保护行政主管部门的环境监测机构的监测数据，是评价环境质量、排污收费、处理污染纠纷等的依据。行业管理部门和企业事业单位的环境监测机构，分别负责本部门和本单位的环境监测工作；受县级以上环境保护行政主管部门委托，其监测数据经委托部门核查后，也可作为评价环境质量、排污收费、处理污染纠纷等的依据。如果对监测数据有争议，则由上一级环境保护行政主管部门进行仲裁。

《甘肃省地质环境保护条例》第5章规定，县以上国土资源行政主管部门负责组织本行政区域地质环境动态监测，建立地质灾害预警系统，对重大地质灾害及时作出预测预报。地质灾害易发区和危险区内的单位和组织，要建立日常观测制度，对异常情况及时报告当地人民政府。采矿权人要对矿区地质环境进行动态监测，监测结果要定期上报县以上国土资源行政主管部门。

六、保护和改善环境制度

许多国家都在宪法中将环境保护和维护生态平衡作为一项国家职责和基本国策加以明确，把公民享有在良好的生活环境中生活的权利和保护环境的义务作为公民的一项基本权利和义务加以规定，从而为环境保护奠定了宪法基础并赋予了最高的法律效力。我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。

《环境保护法》强化了各级人民政府对本辖区的环境质量和对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木的保护责任。严格要求在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。任何单位和个人开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。

《环境保护法》还特别强调，各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。城市规划应当确定保护和改善环境的目标和任务。城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。

对海洋环境的保护，《环境保护法》规定，向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染损害。《海洋环境保护法》规定，在中国管辖海域内从事航运、勘探、开发、生产、科学研究及其他活动的任何船舶、平台、航空器、潜水器的企业事业单位和个人，必须遵守海洋环境保护法律，防止海岸工程、海洋石油勘探开发、陆源污染物、船舶对海洋环境造成污染，防止倾倒废弃物污染海洋环境，否则要承担相应的法律责任。

七、环境保护目标责任制度

保护生态环境和生活环境是全社会的责任。《环境保护法》规定，产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采取资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。生产、储存、运输、销售、使用有毒化学物品和含有放射性物质的物品，必须遵守国家有关规定，防止污染环境。任何单位不得将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用。

《甘肃省环境保护条例》第14条规定，环境保护实行目标责任制。县级以上人民政府负责制定本行政区域环境保护目标，并将完成情况向同级人民代表大会及其常务委员会和上一级人民政府报告。环境保护目标的完成情况，作为评定政府工作成绩的依据之一。

八、环境保护奖励制度

在法律上建立奖励制度，其作用在于推进依法进行的环境保护事业。通过对成绩显著的单位和个人给予奖励，可以引导人们更好地遵守法律法规，从而达到维护法律权威的目的。为了鼓励先进，激励广大人民群众积极保护和改善环境质量，我国的环境保护法律多处体现了关于奖励的具体规定，体现了奖优罚劣的立法精神。

《环境保护法》规定，国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。

《固体废物污染环境防治法》第8条规定，各级人民政府对在固体废物污染环境防治工作以及相关的综合利用活动中作出显著成绩的单位和个人给予奖励。

《中华人民共和国自然保护区条例》第9条规定，对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰。

《风景名胜区管理暂行条例》规定，对于保护风景名胜区有显著成绩或重要贡献的单位和个人，有关的人民政府或主管部门应当给予奖励。

《甘肃省环境保护条例》规定，对保护和改善环境作出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府或者主管部门给予表彰奖励。

《甘肃省地质环境保护条例》第6条规定，县级以上人民政府应当加强对地质环境保护工作的领导，鼓励地质环境保护科学技术的研究和开发，普及地质环境保护的科学知识。对在地质环境保护工作中取得显著成绩的单位和个人，给予表彰奖励。

九、水环境保护标准制度

水环境的保护标准分为两个部分：一是水环境质量标准；二是污染物排放标准。

（1）水环境质量标准。《水污染防治法》第6条规定，国务院环境保护部门制定国家水环境质量标准。省级人民政府可以对国家水环境质量标准中未规定的项目，制定地方补充标准，并报国务院环境保护部门备案。

（2）污染物排放标准。《水污染防治法》第7条规定，国家污染物排放标准由国务院环境保护部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件制定。省级人民政府对国家水污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方水污染物排放标准；对国家水污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。地方水污染物排放标准须报国务院环境保护部门备案。凡是向已有地方污染物排放标准的水体排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。

十、城市污水集中处理制度

城市污水是指城市地区范围内的生活污水、工业废水和径流污水的总称。目前我国城市污水处理率不到7%，大量污水未经处理而直接排入了江河湖泊。并且，我国城市生活污水排放量占废水排放量的比例逐年上升，城市中小企业多，且与居民区混杂，产生的工业废水和居民生活废水相当多，靠居民个人处理，根本不可能，靠单位处理，成本又大得惊人，只有集中处理，才能更为经济、有效，更符合水污染防治工作实际。对此，《水污染防治法》第9条规定，国务院有关部门和地方各级人民政府必须把保护城市水源和防治城市水污染纳入城市建设规划，建设和完善城市排水管网，有计划地建设城市污水集中处理设施，加强城市水环境的综合整治，向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，以保证污水集中处理设施的正常运行。《水污染防治法实施细则》第14条明确了城市污水处理建设规划和组织实施的责任主体，规定城市建设管理部门应根据城市总体规划，组织编制城市排水和污水处理专业规划，并按照规划的要求组织建设城市污水集中处理设施。为了减轻排污者的负担，同时规定：向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。但《水污染防治法》并未对设施建设的具体要求和设施的营运及监督管理作出规定。《水污染防治法实施细则》在这些方面进行了完善补充。国务院要求设市的城市，特别是非农业人口50万以上的城市要建设污水集中处理设施。

为保证城市污水集中处理设施的正常运行和有效发挥作用，防止二次污染，强化监督管理，《水污染防治法实施细则》第15条规定，城市污水集中处理设施出水水质，按照国家规定的或者地方规定的污染物排放标准执行。城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。环境保护行政主管部门应当对城市污水集中处理设施的出水水质和水量进行抽测检查。城市污水集中处理设施同时应处于环境保护行政主管部门的监督管理之下，其出水水质应达标排放。

十一、生活饮用水源保护制度

这是一项授权性质的法律制度。《水污染防治法》第20条授权省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区。生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和其他等级保护区。在生活饮用水地表水源取水口附近可以划定一定的水域和陆域为一级保护区。对划定的一级保护区的保护措施有三项：第一，禁止向生活饮用水地表水源一级保护区的水体排放污水；第二，禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动；第三，禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。在一级保护区内已设置的排污口，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令限期拆除或者限期治理等等。

在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物。

十二、限期治理制度

限期治理制度是国家法定机关对污染严重的项目、行业和区域作出决定，限定其在一定的期限内完成环境治理任务，达到治理目标的环境法律制度。它是我国特有的一项环境保护法律制度，对于加大环境保护执法力度，合理解决已造成的污染，具有重要的意义。目前，我国法律规定的限期治理的对象主要有两类：第一类是对特别保护区如风景名胜区、自然保护区等区域内的污染排放超标的，要限期治理。例如，《自然保护区条例》第32条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。第二类是造成严重污染的，如国家对淮河实行排污总量控制，淮河流域的所有单位，只要是超标排污的，就要被限期治理。

十三、排污收费制度

排污收费制度是运用经济手段来保护环境，由国家环境保护行政主管部门向排放污染者强制性征收，并纳入国家财政预算，列入环境保护专项资金进行管理的一项法律制度。《环境保护法》第28条和《水污染防治法》第15条中都规定，排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。对造成环境严重污染的要限期治理。缴纳排污费、超标排污费或者被处以警告、罚款的单位，不免除其消除污染、排除危害和赔偿损失的责任。这一法律制度的重要意义在于，它利用经济杠杆调节经济发展和环境保护的关系，将排污者的环境保护责任与其经济利益直接联系起来，是谁污染谁治理原则的体现，为治理污染开辟了一条重要的资金渠道，增强治理污染的能力。

我国实行排污收费制度的专门立法最早是1982年国务院颁布的《征收排污费暂行办法》，2003年7月1日起施行的《排污费征收使用管理条例》取代了这个暂行办法。《排污费征收使用管理条例》对征收排污费的目的、范围、标准、污染物排放种类、数量的核定和排污费的征收、使用等作出了具体规定。

《排污费征收使用管理条例》规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当依照本《条例》的规定缴纳排污费。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。排污者建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起，不再缴纳排污费。国家排污费的征收标准由国务院价格主管部门、财政部门、环境保护行政主管部门和经济贸易部门共同制定，国家排污费征收标准中未作规定的，省一级地方人民政府可以制定地方排污费征收标准，但须上报上述机关备案。排污收费项目包括污水、废气、超标噪声、固体废物和危险废物五类。排污费依照“专款专用、先收后用、量入为出、不得超支挪用”的原则，使用于下列项目：一是重点污染源防治；二是区域性污染防治；三是污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；四是国务院规定的其他污染防治项目。

十四、环境事故报告制度

环境事故报告制度是指发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理的法律制度。环境污染事故，根据类型分为：水污染、大气污染、噪声与震动危害、固体废物污染、农药和有毒化学品污染和放射性污染等，当环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。

十五、违反环境保护规定法律责任追究制度

违反环境保护领域综合生态管理法律制度，必须承担相应的法律责任。

1.行政相对人违反环境保护规定所应承担的法律责任

《环境保护法》对拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的；引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的；建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的；未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的等行为，制定了具体的法律责任，同时还规定了相应的行政复议制度。对那些造成环境污染事故的企业事业单位，除根据所造成的危害后果处以罚款，情节较重的，还要对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分；对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，还可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。对造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。《环境影响评价法》第31规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，等等。

2.行政执法主体违反环境保护制度所应承担的法律责任

《环境保护法》第45条和《水污染防治法》第58条规定，环境保护行政执法人员、监督管理人员和其他有关国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《环境影响评价法》第29规定，规划编制机关组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。该法第32条规定，建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经依法批准，审批部门擅自批准该项目建设的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

除上述行政管理人、行政相对人违反环境保护制度必须承担相应的法律责任外，《水污染防治法》及其实施细则对建设项目违反“三同时”制度、排污单位违法排污造成水体污染等行为做了具体的法律规范。《固体废物污染环境防治法》对县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门和环境保护行政相对人，违反固体废物污染环境防治法律规定、违反有关城市生活垃圾污染环境防治规定、违反有关危险废物污染环境防治规定等行为造成固体废物污染环境的，设定具体的法律责任。

环境保护领域法律制度，除以上15个方面之外，还有排污申报登记、现场检查、防止污染转嫁、淘汰落后设备、工艺、采用清洁生产工艺、设备和技术、大气污染监测、水污染物排放总量控制与核定等许多制度。这些都是被实践证明非常有效管用的法律制度，为保护和改善生态环境和生活环境，防治环境污染，遏制生态破坏，发挥了十分重要的作用。

十六、对环境保护立法的建议

（一）《环境保护法》存在的问题

应当确立《环境保护法》的基本法地位。目前《环境保护法》和一些环境单行法如《水污染防治法》都是由全国人大常委会制定，效力等级相同。而且后者也没有“根据《中华人民共和国环境保护法》制定本法”的表述，《环境保护法》的基本法地位实际上并没有确立。确立《环境保护法》和其他单行环境法律的母子或上下位法关系，有利于杜绝部门组织立法起草的利益偏向现象，对我国综合生态系统管理防治土地退化立法的系统性和科学性也有一定的积极意义，所以，建议该法由国务院法制办或全国人大环境与资源保护委员会起草并提请全国人大通过。

《环境保护法》应当依照环境污染防治和资源保护两条线展开，环境基本法既应加强两者的综合法律调整，还应全面和均衡地加强两者的专门法律调整。但是现行的《环境保护法》忽视了区域环境的综合性法律调整，在专门法律调整方面，侧重于污染防治，在水、矿藏、草原、土地、森林、野生动植物等自然资源的保护方面缺乏基本的规定，对环境改善的立法制度设计重视不够。这也是造成我国土地退化防治成效不大的原因之一。因此，在修订该法时，首先应在总则中规定环境影响评价等既适用于环境保护又适用于自然资源保护的综合性调整机制，然后在分则的自然资源与生态的保护、环境污染和其他公害的防治、特殊环境的保护等章节分别规定完善的专门调整机制，坚持综合性与专门性、全面性与均衡性的统一。

由于现行《环境保护法》制定于经济、科技和环保事业均不发达的计划经济时代，因此预测能力有限，对于市场经济条件下出现的环境安全、基因安全、总量控制、环境产权、环保产业、环保市场、绿色壁垒、清洁生产、循环经济、环保标志与认证的推广等问题，对于民主改革而产生的综合决策、环境信息权保障、公众参与、生态文化与环境道德的建设等问题，对于国际新形势下出现的全球环保合作需要和与环保有关的贸易发展问题，以及由环境污染、生态破坏和滥用动植物导致的流行病和环境灾难等问题，难以提供准确的法律解决机制。因此，在修订该法时，调整范围的确定可以借鉴俄罗斯、日本、韩国、加拿大等国环境基本法的经验，采用概括列举式的方法，即对于上述已经出现和将来必然出现的问题，采取列举式的立法规制方法；对于今后可能出现的其他环保问题，采取概括式的涵盖方法。

（二）环境影响评价体制需要进行相应的改革

环境影响评价被赋予了太多的工作责任和内容，但是从整个行业的制度建设以及从业人员的专业来看，他们还不具备完成这些工作内容的条件和能力。现有环评体制也造成环评工作周期短，环评经费有限。何况，很多环评单位是以盈利为目的，运作也完全是商业运作模式，如果完全依赖环评单位的自觉，很难保证在商业利益的诱惑下会不会有敷衍、作假的行为。而且环评经费是由建设项目单位提供的，因此环评存在会计事务所面临的尴尬境地，究竟是将真实情况和盘托出，还是掩盖真实情况，帮助委托单位顺利过关。所以，环评工作必须要明确其他部门责任，建立严格的技术准则，理清环评的利益链条，建立严格的、与时俱进的技术导则，保证环评的科学、客观、公正。

规划环评曾经是环评法出台及实施后最抢眼的一个大热点。因为，在这部法律里，所有政府机关、所有地方政府出台的长期、中期、短期规划都要过环境影响评价这一关。但是环评法实施两年来，全国范围内却没有一个规划做了环境影响评价。

另外，环评法在执行上存在五大缺点：

（1）由于环评法对规划环评的规定过于原则，规划环评审查的责任尚不明确，规划环评的内容、方法、经费、审查等管理细则尚不规范，法律的可操作性有待增强。

（2）有法不依、执法不严的现象仍存在。

（3）环评法执法队伍能力水平和责任意识亟待提高。一方面，基层建设项目环评管理队伍力量薄弱，机构不健全，特别是有些县级建设项目环评没有专门管理队伍，对建设项目环评管理的有关法律法规不熟悉，影响了基层行政执法的水平；另一方面，有些环评单位在经济和个体利益面前，不敢以客观事实和科学数据为依据，缺乏环评意识和社会责任感，某些环评人员甚至弄虚作假、编造数据，严重扰乱了环境影响评价管理工作。

（4）守法成本高、违法成本低的问题尚未解决。这与环评法的法律缺陷有关。环评法规定的行政处罚种类单一，主要以罚款为主，罚款数额又过低，一般罚款额在20万元以下，而企业用于加强和改进环保设施的费用远远高于罚款。

（5）公众参与机制尚需进一步加强。

环境影响评价制度是贯彻“预防为主”原则的最好制度，在防治土地退化方面更加如此。土地经过破坏很难再恢复，所以在制定一项土地开发规划或者在进行土地开发项目时应当对其进行充分的评价，防止土地开发的盲目性。

（三）紧急事件的应对措施

《环境保护法》制定于环境污染和生态破坏现象不太复杂的计划经济时代，随着市场经济的发展，该法已经遇到以下几个与实践需要严重不相适应的问题：

（1）没有明确应急程序的启动标准；

（2）缺少统一和协调的地区与国家级应急事务管理机构，目前的管理体制在纵向与横向两个方面难以明确地分工和衔接；

（3）缺乏应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、监测与预警、信息的评级与跨区通报，信息的逐级上报与发布、公众举报、事件的初步评估与应急状态宣告，区域间联合应急，财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、救治与救助、应急教育、法律责任等方面的基本规定。

（4）如果并发了不同性质的环保事件即发生了综合性的突发环保事件，或者发生了全国性的突发环保事件，或者由环境污染和生态破坏引发了公共卫生事件或其他公共事件，应如何协调相关的应急管理体制和应急机制，该法没有作出进一步的规定。

环境污染防治单行法律存在以下几个方面的缺陷：有的法律缺乏应急处理的规定，已有的应急处理规定良莠不齐；在突发环保事件和《传染病防治法》等规定的应急体制和机制如何衔接的问题上，缺乏相应的规定；突发环保事件属于流域性或区域性的重大环境污染事件，应采取什么样的指挥管理体制、信息报告、信息通报和人力、财力、运力和技术力量保障机制才能体现应急机制高效性缺乏相应的规定；突发环保事件的应急主体广泛（既包括纵向上和横向上的公共权力机构，还包括原因者和与事件相关或受事件影响的单位和自然人），应急机制复杂，应急义务与应急职责故呈现多元化的特点，因此，必须针对不同的应急职责和义务规定相应的应急法律责任，但目前突发环保事件应急法律责任的立法原则性强，需要进一步加以明确。

森林和草原容易产生突发环保事件，但这并不意味着突发的生态破坏事件只限于森林和草原火灾和虫灾。在实践中经常还会发生农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、山体滑坡、荒漠化、沙漠侵蚀、沙尘暴、区域与全球气候变暖、外来物种侵袭、转基因生物危害等突发环保事件。这些突发事件的应急处理在一些发达国家已经引起了足够的重视，如法国《环境法典》在第5卷第1编第3章就专门规定了转基因生物危害的应急防治问题，但目前还没有得到我国单行环境法律的重视。而《环境保护法》的通用规定和第31条的应急处理规定，无法提供一个全面的和可操作的应急解决途径，因此必须加强相应的立法。此外，在森林、草原火灾和虫灾的跨区与跨国联合应急体制和机制方面，在自然遗迹、人文遗迹等特殊环境因素的应急保护方面，还缺乏相应的规定。

再完善的立法、规划也会有疏漏，而且“天有不测风云”，而完善的环境事故应急措施可以及时发现险情，挽救损失，保护国家和人民的财产。事后的有效的补救也是十分重要的。

（四）环境保护领域法中需要注意的其他问题

（1）应然性的规定太多，没有明确在没有遵守这些应然性规定的后果是什么。在保护资源防止土地退化方面，应当加大力度调查并使用有利于土地耕作和土地保护的伦理、民俗、传统知识和技巧并且加以保存、继承和发扬。

（2）加强指导农村的土地利用，宣传土地利用的知识，控制并严格管理建设用地的审批，保护有限的耕地、林地、草地等，并且注意保护农民的利益。真正发挥公众的作用，不能抽象的规定公民有权利检举有害环境的行为，还要赋予其控告权。加强公民环境意识的培养，明确检举控告的权利和途径并对检举进行奖励。完善公益诉讼制度，发挥全民监督的作用。发挥舆论的作用，完善并且真正发挥环境听证的作用而不再将其作为粉饰政策民主性的一项工具。

（3）政府在行政管制方面，要更加具有积极性，不能只注意事后的补救，要更加树立服务政府高效政府的信念。在许可、审批等环节上把好关，并且在建设当中跟踪调查监测，随时发现问题给予纠正，不能一批了事。

（4）加强关联组织的作用。设立相关的关联组织，赋予其一定的权利委托其一定的行为，并且设立完善的制度，给予监督指导。还有对一些民间环保组织NGO的工作和作用持充分的肯定态度，并给予资金或者技术方面的指导和支持，鼓励环保组织发挥作用。

（5）加强执法队伍建设，并且改变行政处罚种类单一的问题。目前的处罚主要以罚款为主，罚款数额又过低，一般罚款额在20万元以下，而企业用于加强和改进环保设施的费用远远高于罚款。这是由于我国长期奉行“效率优先兼顾公平”的原则造成的。归根结底是由于我国在制定相关法律时还没有转变“经济发展优先于环境保护”的观念，这是十分有害的，这将关系到我国将来是否会重蹈发达资本主义国家“先污染后治理”覆辙的问题。在责任的承担上要更加注重民事责任的承担，环境破坏和对人民造成的损害是巨大的，有一个单位或者某个部门来完全加以赔偿几乎是不可能的。所以我国可以学习西方发达国家建立相应的环境保护赔偿基金，并且可以规定增加鼓励慈善机构在此发挥相应的作用。

（6）加强对一些小煤窑小金矿的管理，对于没有资金技术支持的小煤窑小金矿等坚决予以取缔。因为在现实当中这些“黑窑”的存在不仅危害人民的安全，而且对于环境的破坏尤其严重。陕北的一些包工头利用喷井的方式开采石油，在浪费了珍贵的能源的同时也污染了大片土地。必须加强管理，当然在加强管理取缔它们时也应当适当的安排当地的一些农民就业或者指导他们另谋生路，不能“一取（缔）了之”，否则，往往死灰复燃。

（7）不要鼓吹领导“引咎辞职”。要明确区分领导责任与否，突发性事件不能完全归咎于领导的就不应当过分苛责领导；如果真的是由于领导的过错引发的过错，则应当由其承担相应的责任，引咎辞职其实是领导推卸责任，是不值得提倡的。在《环境保护法》中应当对这一点加以明确。

（8）完善一个领域立法是一个全面综合的问题，要求各个法律、各项政策全面协调，政策的指引加上完善的制度设计才能取得较好的成效。最近一些外来物种通过各种途径进入我国，并且对我国农作物以及其他动植物造成严重的侵害，而我国如何防治，这方面的法律还没有出现，这都需要政府以及相关的机构灵活地加以应对。最后，加强科技的研究，治理已经退化的土地并且将好的做法加以推广也十分重要。