水资源保护领域主要法律制度

第二节　水资源保护领域主要法律制度

《中华人民共和国水法》第2条规定，水资源包括地表水和地下水。地球上的水分布在海洋、冰川、雪山、湖泊、沼泽、河流、大气、生物体、土壤和地层中，它们相互作用并不断交换，形成一个完整的水系统。全球97.5%是咸水，而能参与全球水循环、在陆地上逐年可以得到恢复和更新的淡水资源，一般包括地表水和地下水，它们都靠降水补给。地表水主要有河流和湖泊水，由大气降水、冰川融水和地下水补给，经河川径流、水面蒸发、土壤入渗的形式排泄；地下水为储存于地下含水层的水量，由降水和地表水的下渗补给，以河川径流、潜水蒸发、地下潜流的形式排泄。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼泽等水体；地下水是地下含水量的动态水量。《水法》规定的水资源，包括地表水和地下水，主要考虑地表水与地下之间互相联系且相互转化，不能分割管理，必须加强统一配置、管理和保护。

一、水资源权属法律制度

水是人类生活和社会生产的基本物质，人们在开发利用水资源的过程中，形成复杂的权益关系。随着社会的发展，人类开发利用水资源的规模越来越大，水越来越成为影响整个社会生活的重要因素，水资源权属已成为不能回避的重要法律问题。水资源权属法律制度是水资源所有权和因占有、使用水资源而产生的各种相关财产权益（如取水权）的统称。由于水资源是一种动态的资源，具有多种功能，可以重复使用，决定了水资源权属与一般的财产权又有所不同，具有自己的特点。世界各国在长期的社会发展和用水实践中形成了自己成文或者不成文的水资源权属法律制度，这些规范的产生和存在都有其历史的合理性。因此，水资源权属法律制度是与不同国家和地区的社会经济制度、水资源状况、历史习惯、文化传统等紧密相关的，统一模式的水资源权属法律制度是不存在的。

（一）水资源属于国家所有，所有权由国务院代表国家行使

长期以来，水资源被看做是天赐之物而无偿开发利用，从而导致了水资源的浪费。随着水资源紧缺和水环境污染成为一个世界性的重大难题，把水资源作为一种公共财产由政府加强水资源开发利用的管理和控制已逐渐成为当今世界的一大趋势。依据我国的实际情况，并在借鉴外国立法经验的基础上，我国《宪法》第9条明文规定，水资源属于国家所有。《水法》在明确水资源属于国家所有的基础上，更进一步规定水资源所有权由国务院代表国家行使。

1988年制定颁布的原《水法》在规定水资源属于国家所有时并没有明确规定水资源国家所有权的主体代表。由国务院代表国家行使国有水资源的所有权是《水法》修订新作出的规定。国有水资源受法律保护，水资源属于国家所有的法律表现形式是水资源的国家所有权。根据《民法通则》的规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权益”。因此，水资源的所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家（即全民）依法行使对国有水资源的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有水资源所有权的代表，一是明确地方各级人民政府不是国有水资源的所有权代表，无权擅自调配、处置水资源，只能依法或者根据国务院的授权调配、处置水资源；二是赋予国务院行使国有水资源管理的职能，水资源有偿使用的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有水资源有偿使用的分配办法。明确水资源的所有权由国务院代表国家行使，为进一步改革和完善我国的水资源管理体制，加强水资源的统一管理，优化水资源的配置确立了坚实的法制基础。

（二）农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用

根据《宪法》关于水流自然资源属于国家、即全民所有的规定，从我国水资源紧缺的实际状况出发。新《水法》对原《水法》第3条第2款“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定做了上述修改。这样修改符合《宪法》和我国的实际，有利于国家加强对水资源的统一管理和优化配置，真正实现以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展的立法目的。同时，根据《民法通则》有关国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源可以依法确定由集体所有制单位使用的规定，为尊重历史习惯，充分保护农村集体经济组织和农民兴办农田水利设施、合理开发利用水资源的积极性及其相关合法权益，本条做了农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用的规定。

二、水资源管理体制

水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度，是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织保障。

原《水法》规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，为推进我国水资源的统一管理迈出了重要的一步。但由于对水资源的权属管理部门与开发利用部门相互间的关系和职责划分不清，没有明确流域管理机构的职责和权限，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存，“多龙治水”的问题依然存在。主要表现：一是流域按行政区域分割管理；二是地表水、地下水分割管理；三是水量与水质分割管理。这种管理体制在实践中产生的主要问题有：一是不利于江河防洪的统一规划、统一调度和统一指挥。例如有的地方在汛期上下游、左右岸各自为政，只顾自保，不顾整体，影响全局的防汛抗洪工作。二是不利于水资源统一调度，统筹解决缺水的问题。例如一些地区在枯水期争相抢水，还有一些上游地区大量引水、截水，造成下游地下水的过量开发。三是不利于城乡统筹解决城市缺水问题。五是不利于统筹解决水污染问题。目前我国跨区域的水污染问题日益严重。局部治理，特别是下游地区治理无法真正改善江河水质和环境，只有上下游统一治理、统一水量调度才能取得成效。六是不利于水资源对经济、社会和环境等综合效益的发挥。新《水法》根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，按照资源管理与开发利用管理相分离的原则，确立了流域管理与行政区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制。

水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要素。水资源与土地、森林、矿产等资源不同，它是一种动态的、可再生的资源。流域是一个以降水为渊源、水流为基础、河流为主线、分水岭为边界的特殊区域概念。水资源按照流域这种水文地质单元构成一个统一体，地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质之间相互关联，相互影响。这就要求对水资源只有按照流域进行开发、利用和管理，才能妥善处理上下游、左右岸等地区间、部门间的水事关系。水资源的另一特征是它的多功能性，水资源可以用来灌溉、航运、发电、供水、水产养殖等，并具有利害双重性。因此，水资源开发、利用和保护的各项活动需要在流域内实行统一规划、统筹兼顾、综合利用，才能兴利除害，发挥水资源的最大经济、社会和环境效益。目前，以流域为单元进行水资源的管理已经成为世界潮流。1992年，联合国环境与发展大会通过的《二十一世纪议程》指出：水资源的综合管理包括地表水与地下水、水质与水量两个方面，应当在流域一级进行，并干扰需要加强或者发展适当的体制。我国重要江河均是跨省区的流域，这一自然特点使得协调流域管理与行政区域管理的关系显得更为重要。

（一）国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作

水资源统一管理的核心是水资源的权属管理。新《水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。为了实现全国水资源的统一管理和监督，国务院水行政主管部门应当制定全国水资源的战略规划，对水资源实行统一规划、统一配置、统一调度、统一实行取水许可制度和水资源有偿使用制度等。为了实现全国水资源的统一管理和监督，国务院水行政主管部门在国家确定的主要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。我国早在20世纪30年代就在主要江河设置了具有现代意义的流域管理机构，例如1935年设立的扬子江水利委员会、1993年设立的黄河水利委员会等。新中国成立后中央人民政府为了加强对大江大河的规划、治理和管理，在长江、黄河、淮河等流域成立了流域管理机构，其间机构几经变更。到目前我国在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河这六大江河和太湖流域都成立了作为水利部派出机构的流域管理机构，行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》等法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督职责。新《水法》对流域管理机构在水资源监督管理方面的职责进一步作了明确规定，具体包括：（1）水资源的动态监测和功能区水质状况的监测；（2）国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制；（3）在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水利工程的审查；（4）国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水功能区划；（5）管辖权限范围内的排污口设置审查；（6）管辖权限范围内的水工程保护；（7）跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案的制订以及年度水量分配方案和调度计划的制订；（8）管辖权限范围内的取水许可证颁发和水资源费用收取；（9）水事纠纷处理与执法监督检查等。

（二）县级以上地方人民政府水行政主管部门依法负责本行政区域内水资源的统一管理工作

我国地域广阔，各地资源状况和经济社会发展水平差异很大，实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制还必须紧密结合各地实际情况，充分发挥县级以上地方人民政府水行政主管部门依法管理本行政区域内水资源的积极性和主动性。新《水法》规定的流域管理机构与县级以上地方人民政府水行政主管部门在水资源监督管理上的一些具体职责还将由国务院或者国务院水行政主管部门制定的配套行政法规或者政府规章、制度进一步界定。按照《水法》的有关规定，借鉴国外流域管理的成功经验，从总体上说，流域管理机构在依法管理水资源的工作中应当突出宏观综合性和民主协调性，着重于一些地方行政区域的水行政主管部门难以单独处理的问题，而一个行政区域内的经常性的水资源监督管理工作主要应由有关地方政府的水行政主管部门具体负责实施。地方在维护全国水资源统一管理、水法基本制度统一的前提下，也可以结合本地实际制定地方性水事法规和有关政府规章，制定有利于本地水资源可持续利用的政策和有关规划、计划，依法加强对本行政区域内水资源的统一管理。

三、水资源规划制度

水资源规划是指法定机构按法定程序对一定时期水资源的开发利用和水害防治作出的整体安排，是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的重要依据。因此，《水法》专设一章，明确要求开发、利用、节约、保护水资源和防治水害要按流域、区域统一制度规划，国家制定水资源战略规划，并就规划的种类、制定权限与程序、规划的效力等级做了具体规定。

（一）规划的种类

水资源规划分为水资源战略规划、流域规划和区域规划。

水资源不足是制约我国经济社会发展的重要因素，为解决大江大河间的重大水资源调配和布局问题，仅有流域或者区域的水资源规划是不够的，还应当制定全国的水资源战略规划。因此，规划不仅是在流域、县级以上地方行政区域组织进行，更需要在全国规划层次和范围内组织进行。全国的水资源战略规划是宏观规划，主要是在查清我国水资源及其开发利用现状、分析评价水资源承载能力的基础上，根据水资源的分布和经济社会发展整体布局，计划水资源的配置和综合治理问题。目前，由国家发展与改革委员会和水利部牵头，有关部委和各省参加，正在编制的全国水资源综合规划实质就是全国水资源战略规划。举世瞩目的南水北调工程，需要贯通长江、淮河、海河、黄河，实现跨流域调水，就必须在全国水资源战略规划的基础上进行。

流域规划和区域规划均包括综合规划和专业规划两类，综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的水资源开发利用及防治水害的总体部署，专业规划包括防洪、治涝、航运、供水、水力发电，水资源保护等规划。

综合规划和专业规划是从事水事活动的具体依据，从事水事活动必须服从综合规划和专业规划。

此外，《水法》还规定水资源规划应当与国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调。

（二）规划制定的权限和程序

为了确保水资源规划的科学性及可操作性，《水法》规定，制定水资源规划前，必须对水资源进行综合科学考察和调查评价。水资源的综合科学考察和调查评价是全面客观地掌握自然状况和开发利用现状以及未来的变化趋势，客观反映水资源开发利用中存在的问题。水资源调查评价成果是开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的依据。因此，进行水资源规划，为经济社会发展提供水资源保障，必须进行水资源调查评价。

在对水资源进行综合考察和评价后，有关机关才能进行规划的制定工作，《水法》规定，国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同流域内各省、自治区、直辖市人民政府编制。国家确定的重要江河的流域综合规划的批准权在国务院，因此，上述流域综合规划必须报国务院批准。比如黄河流域综合规划，就应由水利部会同国务院有关行政主管部门和黄河流域的省级人民政府编制并报国务院批准。

跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，按照流域管理机构的分工管辖范围，由有管辖权的流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核；由国务院水行政主管部门征求国务院其他有关部门意见后，报国务院或者国务院授权的部门批准。上述规定既可以防止无序开发又可以避免区域之间的利害冲突，同时还可以按照分级管理的原则，保证流域范围内的区域规划服从流域规划。

上述规定以外的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和该流域范围内的地方人民政府编制，原则上应由流域所在行政区域的地方水行政主管部门会同同级有关部门和该流域范围内的地方人民政府编制。如闽江流域基本在福建省内，就应由福建省水利厅会同省有关部门和在该流域内的福州、南平、三明、建阳等城市人民政府编制。本款规定流域综合规划的批准权在本级人民政府或政府授权的部门，并报上一级水行政主管部门备案。如闽江流域综合规划就应由福建省人民政府或省政府授权的部门批准，并报水利部备案。

专业规划，分别由县级以上人民政府的有关部门编制，并在征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。

（三）规划的效力

《水法》第18条规定，规划一经批准，必须严格执行。同时还规定，经批准的规划需要修改时，必须按规划编制程序经原批准机关批准。因此，规划一经制定，即具有法律效力，必须严格执行。

四、水资源节约制度

实行节约用水是解决水资源供求矛盾的最有效途径。针对目前全社会节水意识和节约管理工作薄弱、用水浪费严重、水重复利用效率低的问题，《水法》规定：

（1）国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会；

（2）各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节水产业；

（3）单位和个人有节约用水的义务；

（4）国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度；

（5）实行计划用水、计量收费和超定额累进加价制度；

（6）推行农业节水灌溉方式和节水技术，提高用水效率，工业用水采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率，逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、产品和设备；

（7）推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，加强城市污水集中处理，鼓励开展污水处理，提高污水再生利用率。

五、取水许可证和有偿使用制度

对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，是使水资源管理体制和运行机制适应市场经济体制和加强政府宏观调控的需要。它有利于有效控制水的需求，缓解一些地区严重缺水的局面；有利于水资源利用方式由粗放型向集约型转变，促进节约用水，建立节水型社会；有利于国家对水资源宏观管理措施的落实，促进水资源的合理配置和可持续利用，以较小的水资源代价实现国民经济的持续增长。

（一）取水许可证制度

这是指国家要求直接从地下或者江河、湖泊取水的单位或者个人依法办理准许取水的证明文件的一整套管理措施和方法。它是我国用水管理的一项基本制度，是协调和平衡水的供求关系、实现水资源永续利用的重要保证。我国的取水许可制度，只适用于直接从地下和江河、湖泊取水的用户，而不适用于家庭生活、畜禽饮用和其他少量取水，也不适用使用自来水和水库等供水工程的水以及在江河、湖泊中行船、养鱼的用水。国务院发布的《取水许可制度管理办法》对取水许可证的适用、申请许可证的条件、申请书的内容、审批的程序、持证人的义务、违反许可证规定的制裁措施作出了具体规定。

（二）征收水资源费制度

水资源费是开发利用水资源的单位和个人依法向国家缴纳的费用。1988年的《水法》关于征收水资源费的范围和对象只限于城市中从地下取水的单位，其他从地下或者江河、湖泊取水的，只有在省、自治区、直辖市人民政府规定收费时才收费。而且个人取水不予收费。修改后的《水法》扩大了征收水资源费的范围和对象，其第48条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家规定缴纳水资源费。

（三）用水收费制度

这是指使用供水工程供应的水的单位和个人，要向供水单位缴纳水费的一系列管理措施。《水法》第49条第2款规定：“用水实行计量收费和超定额累进加价制度。”水费和水资源费是两种不同性质的收费。水资源费要缴给国家，水费则交给供水单位；水资源费是在用水单位自己直接从地下或江河、湖泊取水时缴纳的，水费是在其他单位给用水单位供水时由用水单位缴纳的；水资源费主要用于水资源的保护和水资源的开发，水费则主要用于供水设施的建设，维护和运行。

六、关于用水顺序的规定

《水法》规定，开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素。在水资源发生供需矛盾时，如何安排城乡生活用水、农业用水、工业用水、生态环境用水和其他用水的先后顺序呢？对此，各国水法都有规定。其中有一个共同点，就是都把生活用水放在优先地位。我国水资源与人口、经济布局和城镇发展不相匹配，加之长期以来水工程建设滞后，供水增长速度不能满足国民经济发展、人口增长及城市化发展的要求，全国区域性缺水越来越严重。水是生命之源，社会对水的第一需求就是饮水保障。获得充足、洁净的饮水，是城乡居民最基本的生活需要。新《水法》第54条要求“各级人民政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件”。这是新《水法》特别强调的一点。

随着人口的持续增长，我国人均水资源量将进一步减少，经济社会的快速发展，城市化进程的加快，以及人民生活质量的提高和生态环境的改善，用水需求将不断增加，对供水量和水质的要求不断提高，水资源供需矛盾不断加剧。因此，要大力发展供水事业，确保安全供水，满足城乡用水需求。合理开发、高效利用和优化配置水资源，调整经济布局与产业结构，优先满足生活用水、基本保障经济和社会发展用水，努力改善生态环境用水，逐步形成水资源合理配置的格局和安全供水系统。

《水法》规定，在干旱、半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水的需要。我国干旱和半干旱区占整个国土面积近一半。干旱区和半干旱区生态环境的稳定，在很大程度上取决于水资源的供给状况。但是长期以来这些地区的水资源开发利用较少考虑生态环境用水，致使这些地区生态环境恶化，表现为地表植被退化甚至死亡，河道断流、湖泊萎缩、下游河床淤积、河口生态破坏，土地次生盐渍化等诸多生态问题。上述规定顺应了经济社会发展对水资源开发利用的要求，突出了生态环境用水，体现了人与自然和谐的与时俱进的精神。

七、关于水事纠纷的法律规定

在水资源的开发利用、保护以及防治水害的各种水事活动中，上下游、左右岸，防洪、治涝、灌溉、排水、供水、水运、水能利用、水资源保护等各种水事活动之间，往往存在不同的需求和利害关系，如果处理不当，往往引起各地区、各方面的矛盾，发生水事纠纷。水事纠纷涉及国家、单位和个人利益，涉及水事活动的正常秩序。如不能及时地和很好地解决水事纠纷当事人之间的矛盾，将会影响人民生活，阻碍经济发展，成为社会不稳定的隐患。有的水事纠纷如解决处理不当，还有可能使矛盾激化，酿成刑事案件，甚至造成规模的群体性械斗。因此，妥善地处理好水事纠纷是加强水资源管理的重要内容。水事纠纷从当事各方关系上来说，分为两大类：一类是不同行政区域之间发生的水事纠纷，其性质属于行政争端；另一类是单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，这类纠纷属于民事纠纷。本法对这两类水事纠纷分别规定了调处程序。

第一类，不同行政区域之间水事纠纷，具有显著的地区性和群体性，纠纷双方的当事人是相邻地区的政府及其水行政主管部门，这类纠纷涉及地区之间的水事权益，不是一般的民事纠纷，而是属于行政争端。因此，应当按照行政管理的组织原则进行处理。《水法》规定了两种解决办法：

（1）纠纷发生后先由当事双主协商解决。所谓协商，就是指不同行政区域之间当事双方在发生水事纠纷后，双方在自愿的基础上，本着团结协作、互谅互让的精神，依照有关法律、行政法规的规定，直接进行磋商，自行解决纠纷。如果双方达成一致意见则协商成功。如果协商不成或者协商达成了协议而一方又反悔，不履行协议，另一方可依照本条的规定提请上一级人民政府处理。

（2）当事双方协商不成时，由其共同的上一级人民政府裁决。这里所说的上一级人民政府，是纠纷双方共同的上一级人民政府。人民政府收到纠纷案件后，一般是对当事人先进行调解，调解不成的再进行行政裁决。其中人民政府的调解不是本法规定的必经程序。人民政府依据事实和法律对当事人进行调解，促使纠纷双方进行和解。如果调解不成或者当事人不愿意进行调解，人民政府则依法进行裁决，有关各方必须遵照执行，否则将依法追究其法律责任。

行政边界地区是水事纠纷多发地区，因此，在水事纠纷解决前，未经各方达成协议或者共同的上一级人民政府批准，在行政区域交界线两侧一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得单方面改变水的现状。

第二类，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。

在水事纠纷解决前，当事人不得单方面改变水的现状。

八、水资源领域法制建设方面存在的不足和对策建议

1.水资源领域法制建设方面存在的不足

（1）在立法项目的确定上重点不突出，创制性的很少，但现实情况又要求制定一些急需的包含有创制性内容的法规。

（2）立法的协调难度大，以《甘肃省实施水法办法》为例，在水务一体化管理的内容设定上，建设部门意见很大；在水功能区的划定和管理上，环保部门也提出了很多意见；在水源涵养区的保护上，林业部门也提出了不同的看法，不可避免的妥协条款也使得法规的效益大打折扣。

（3）法规和规章的内容不够具体和全面，可操作性不强，影响了法规效能的发挥。

2.加强水资源领域法律政策法规体系建设，提高制度建设质量的建议

（1）进一步加快立法进程，完善水法规体系。包括修订现有的法律法规，增强法规之间的协调性和一致性，比较迫切的是《水污染防治法》的修订，特别是要增强与新的《水法》的协调性。《环境保护法》、《水土保持法》、《防洪法》、《渔业法》、《自然保护区管理条例》等法律法规，在未来的修订中也要重视解决类似的问题。

（2）针对涉水事务的社会管理和公共服务、水权市场制度建设和提高可持续发展能力等方面存在的薄弱环节，着力抓好在水管理的各个方面起关键作用的制度建设，突出资源配置、节约保护、抗旱管理等方面的相关法规的制定，如节水条例、抗旱条例等；抓紧研究开展国家水权制度体系中诸如初始水权分配、用水量控制、水权转让、污染物总量控制等核心制度的建设；完善流域管理与行政管理相结合的水资源、水环境统一管理的体制和机制；抓紧做好各种配套法规的制定与修订工作。

（3）扩大立法工作的公众参与度，实行立法工作者、实际管理者和专家学者相结合的方法；建立健全专家咨询论证制度、立法征求意见制度，以及有关听取和采纳意见情况的说明制度，尽可能规避“部门立法”的局限性；重视立法的基础性工作，加强立法的前期研究。