土地管理领域主要法律制度

第二节　土地管理领域主要法律制度

土地管理法律制度是综合生态系统管理法律制度最基本的部分，我们研究土地管理制度，首先要明确土地管理法的法律关系既有综合性，又有相对的独立性。从综合性看，主要是：（1）在国家控制、指导下的人与自然的关系；（2）为实现国家管理职能而确立的行政管理关系；（3）以土地公有制和土地不得买卖为前提的物权关系；（4）以土地所具有的特定的商品属性为基础的债权关系；（5）由宏观调控而干预土地流转、使用的经济法律关系；（6）由土地违法行为而引起的刑事法律关系。

其次，要明确最根本的目的就是要从国家制度层面解决如何更好地在土地管理领域贯彻综合生态系统管理先进理念，自觉地贯彻好包括防治土地退化在内的生态环境问题。《土地管理法》围绕土地的审批、使用和管理规定了一系列法律制度，主要方面包括基本土地制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、土地审批管理制度、土地征用补偿和安置制度、国有土地有偿使用制度、土地监督检查制度和土地违法责任追究等制度。

一、基本土地制度

基本土地制度是由土地所有权和经营权、使用权构成的。

土地所有权是由社会主义土地所有制决定的，是土地所有制在法律上的表现，具有排他性的特点，同一块土地上只能有一个所有权，而不能同时存在两个以上的所有权。宪法和法律规定，土地属于国家所有和农民集体所有。关于国有土地的范围，《土地管理法实施条例》明确界定为七个方面：（1）城市市区的土地；（2）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（3）国家依法征用的土地；（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（5）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员的集体所有的土地；（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地；（7）城市市区的土地属于国家所有。关于农民集体所有土地的范围，《土地管理法实施条例》明确界定为两个方面：一是农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；二是宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

土地使用权是土地使用者在法律规定的范围内对所使用的土地占有、使用和收益的权利。国家规定土地使用权可以依法转让、国家可以依法将国有土地和农民集体所有的土地确定给单位或者个人有偿使用、农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护。

农村土地承包经营形式是中国农民在农村改革中创立的。土地承包经营权是承包经营关系在法律上的反映。关于农村土地承包经营权，《土地管理法》规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。所以，落实好基本土地制度对于保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用具有十分重大的意义。

二、土地用途管制制度

土地用途管制，是世界上一些土地管理制度较为完善的国家采用的一种土地利用管理制度。日本、美国、加拿大等国家称之为“土地使用分区管制”；瑞典称之为“土地使用管制”；英国称“土地规划许可制”；法国、韩国则称“建设开发许可制”。

在我国，土地用途管制制度是对计划经济时期分级限额审批制度的重大改革，是土地管理的基本制度，它的核心是由国家根据社会需要，控制和引导土地的使用方向，严格限制农用地转为建设用地，重视耕地的保护，合理配置土地资源，提高土地使用效率。这一制度突出切实保护耕地，并与《城市规划法》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》相衔接，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划在土地用途管制制度中的重要地位。《土地管理法》规定了土地利用总体规划编制原则，主要是：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。并对执行规划提出了10个方面的具体要求：

（1）城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

（2）城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

（3）在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

（4）江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪泄洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

（5）各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

（6）土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

（7）省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

（8）经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

（9）经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

（10）经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。《土地管理法实施条例》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

为了做好土地用途管制工作，还应当采取如下措施：

（1）土地统计。开展土地统计为了全面、及时、准确了解和掌握土地的数量、质量、分布、利用状况、权属状况和变化动态，为国家制定政策和编制土地利用总体规划提供依据。《土地管理法》规定，国家建立土地统计制度。县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。

（2）土地调查。土地调查是县级以上人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据需要在一定范围和时间内，为查清土地的数量、质量、分布、利用状况、权属状况而采取的一项技术的、行政的和法律的措施。土地调查可分为土地利用现状调查、土地权属调查和土地条件调查。《土地管理法》规定，国家建立土地调查制度。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。

三、耕地占补平衡制度

《土地管理法》规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。实现耕地占补平衡主要采取以下措施：

（一）土地复垦

土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状况的活动。土地复垦是国家为保证耕地总量动态平衡的一项具体制度。土地复垦按照“谁破坏，谁复垦”的原则，由造成土地破坏的单位和个人承担土地复垦义务。复垦后的土地达到标准并经验收合格方可交付使用。土地复垦可以由造成土地破坏的单位和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。造成土地破坏的单位和个人没有条件复垦或者复垦的土地没有达到标准验收不合格的，应当缴纳土地复垦费。在基本建设或者生产过程中破坏的土地，其复垦费可以从基本建设投资或者企业更新改造资金、生产发展基金中列支。土地复垦费专款用于土地复垦，任何单位和个人不得挪用。复垦后的土地优先用于农业。

（二）占用耕地补偿

保护耕地，就是保护我们的生命线。建设过程中大量占用耕地，而补充的耕地又少，造成耕地锐减，这是土地管理中的一个突出的矛盾，从国家整体利益和长远利益考虑，必须建立占用耕地补偿制度。《土地管理法》规定，农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当依法缴纳耕地开垦费；耕地开垦费专款用于开垦新的耕地。《土地管理法实施条例》规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》有关规定负责开垦耕地。这项制度内容包括：

（1）任何建设占有耕地都必须履行开垦耕地义务，无论是国家重点工程（包括国家投资的能源、交通、水利、国防军工）、城市建设、还是乡镇企业、农村村民兴建住宅占用耕地，无一例外地都要履行这项义务。

（2）开垦耕地的责任者是占用耕地的单位，责任单位分三种情况：一是城市建设用地统一征地后供地的，由县、市人民政府承担造地义务；二是城市建设用地规划区外建设项目用地的，由建设单位承担造地义务；三是村庄、集镇建设用地的，由农村集体经济组织或者村民委员会承担造地义务。

（3）落实开垦耕地的资金。

（4）落实开垦耕地的地块，应当是在耕地后备资源的规划区域，使建设单位有地可开，同时，还应当与生态环境建设相结合，防止乱开滥垦。

（5）没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，建设单位可以缴纳耕地开垦费，由地方政府土地行政主管部门履行造地义务。通过严格的管理，实现耕地总量动态平衡。

（三）基本农田保护

人多地少，耕地资源贫乏是我国的基本国情。划定基本农田保护区，是对基本农田保护区内的耕地实行的一种特殊保护。基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地，也是从战略高度出发，为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量，通常被称为老百姓的“吃饭田”和“保命田”。《土地管理法》规定，国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。对划定基本农田的数量要求是：省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。根据我国目前人口发展状况，为适应国民经济和社会发展需要，实现粮食和其他主要农产品基本自足，耕地面积要确保18亿亩，这是一条红线，保住了这条红线就是保住了全国人民的保命田。《土地管理法》还对耕地的质量保护做了规定，基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门组织实施。各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。《土地管理法》还对禁止破坏耕地做了规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土；禁止占用基本农田种植果树和开挖鱼塘等。

（四）土地开发整理

《土地管理法》规定，开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划规定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。国家鼓励土地整理。

土地整理的内涵：第一，土地整理不是简单地对某一地块采取单项的治理措施，而是按照经济社会发展的要求和土地利用总体规划，综合体现农、林、水、村镇建设、环境保护等要求。第二，土地整理不是单纯的增加可利用土地面积，而是提高土地的质量、使用率和产出率。第三，土地整理不是简单地增加对土地的投入，而是要讲求投入产出，形成良性运行机制。《土地管理法》还规定，县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照“谁受益，谁负担”的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产管理法》的有关规定办理。承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。截至2006年3月，全国共规划整理开发土地2 325万亩，新增耕地555万亩。2007年3月15日甘肃省土地开发整理工作会议传出信息，甘肃省大力开展土地整理，积极推进土地复垦，合理安排土地开发工作，使土地开发整理项目的管理和实施走上了法制化、规范化的轨道。截至目前，全省划定基本农田保护面积5 879万亩，保护率达到84.7%，高出全国规定4.7个百分点，连续6年实现了全省耕地总量动态平衡和耕地占补平衡有余的目标。

四、土地审批管理制度

《土地管理法实施条例》规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

（1）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

（2）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

（3）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

（1）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（2）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

（3）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（4）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：

（1）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（2）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。

（3）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（4）土地使用者应当依法申请土地登记。建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体使用的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。

具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。建设项目施工和地质勘察需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。

五、土地登记制度

土地登记是县级以上人民政府依法将土地的权属、用途、面积等情况登记在专门的登记簿上，同时向土地的所有者和使用者颁发土地证书以确认土地的所有权和使用权的一种法律制度。根据《土地管理法》第11条规定，国有土地的使用者、农民集体土地的使用者、农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，必须进行土地登记。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

土地登记分为初始登记、设定登记和变更登记。

（一）初始登记

初始登记是在规定的时间内对辖区内全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记。其程序为：

1.公告；

2.申报；

3.数据的出具和地籍调查；

4.权属审核与公告；

5.注册登记；

6.颁发土地证书。

（1）农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

（2）农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

（3）单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

（二）设定登记

设定登记是指在初始登记完成后，对新设定权利的土地使用权、所有权和他项权利的登记。根据《甘肃省土地登记条例》规定，土地设定登记分为下列几种情形：

一是建设项目使用划拨国有土地的，建设单位应当在该建设项目竣工验收之日起30日内，持建设用地批准文件和建设项目竣工验收批准文件申请国有土地使用权设定登记。

二是使用农民集体土地进行建设的，使用单位或者个人应当在批准建设用地项目竣工之日起30日内，持建设用地批准文件申请集体土地建设用地使用权设定登记。

三是以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后30日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。

四是以租赁方式取得国有土地使用权的，承租人应当在租赁合同订立之日起30日内，持土地租赁合同申请国有土地使用权设定登记。

五是以作价出资（入股）、授权经营方式处置国有土地资产的，企业应当持处置批准文件在财政部门办理增加国有股本金、国有资本金手续后30日内申请国有土地使用权设定登记。

六是国有土地使用者依法出租、抵押土地使用权的，出租人与承租人、抵押人与抵押权人应当在租赁、抵押合同订立之日起15日内，持租赁、抵押合同及有关文件申请土地使用权出租、抵押登记，核发相关证明书。

七是法律、法规规定需要登记的其他土地他项权利，当事人应当在土地他项权利确定之日起15日内，持土地使用权证书和有关资料申请设定登记。

（三）变更登记

变更登记是指国有土地使用权、集体土地使用权、集体土地建设用地使用权及土地的用途发生变化（即初始登记的内容发生变化）由土地使用者、所有者到登记机关进行的登记。

依法改变土地权属和用途应当办理变更登记手续的，主要包括下列情形：

（1）非农业建设用地，在工程竣工一个月内，由土地使用者按规定的程序申请复查后再正式办理土地变更登记。

（2）依法通过土地有偿出让、转让取得国有土地使用权的，应当持出让、转让合同，向土地行政主管部门申请土地变更登记。

（3）因单位合并、企业改制、兼并、破产等引起土地使用权变更的，变更的各方应持有关的合法证明文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

（4）因买卖、转让、分割地上建筑物、附着物等引起土地使用权变更的，应持有关的合法证明文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

（5）抵押由土地出让、转让方式取得的国有土地使用权的，抵押人与抵押权人应持国有土地使用证和抵押合同到土地行政主管部门申请土地抵押权变更登记。

（6）因土地征用、划拨、土地使用权依法收回、抵押终止或因自然灾害等原因，土地所有权或者使用权消失的，土地使用者、所有者，应持有关证明文件到土地行政主管部门申请注销土地登记。

（7）其他原因引起土地权属变更的。

关于申请变更登记的时间，《甘肃省土地登记条例》作出如下规定：

一是土地权利人依法改变土地用途的，应当在土地用途变化之日起15日内，持土地使用证和土地用途变更批准文件申请变更登记。

二是土地权利人名称、地址变更的，应当在其名称、地址发生变更之日起15日内，持相关资料申请变更登记。

三是农民集体所有的土地依法被全部征用或者农民集体所有的土地建设用地使用权被依法收回的；依法收回国有土地使用权的；土地使用权出让或者租赁期满，未申请续期或者申请未获批准的；因自然灾害造成土地灭失的；土地他项权利终止的，原土地权利人应当自终止之日起15日内，持合同或者有关证明文件，申请土地权利注销登记，并交回土地权利证明书。

注销登记期满，逾期不申请的，县级以上人民政府可以直接注销土地权利登记，并予以公告。

六、土地征用补偿和安置制度

《土地管理法》规定，国家征用土地，依照法定程序批准。征用土地是一种国家行为，只有国家为了公共目的的需要，才可以对农民集体所有的土地实行征用，由县级以上人民政府代表国家行使征用土地的权利。国家是征用土地的唯一主体，其他任何单位和个人都无权征用土地。土地不得买卖，单位和个人也不能收买土地。按照法律规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征用土地公告的内容：征用土地的批准机关、征用土地的目的及用途、征用土地的范围和面积、征用土地的补偿方法等。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。征地补偿、安置的原则，可以概括为“三补三不补”，即：按照土地的原用途确定补偿标准和补偿数额补偿；对征用土地之前的地上物予以补偿；对征用土地之前土地的使用者或者承包经营者的人员予以安置。对原来是未利用的荒山、荒地没有收益的不予补偿；对征用土地后的地上物不予补偿；对征用土地之后新增人口或者劳动力不考虑安置。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。通过建立健全土地征用和补偿安置制度，一些地方完善征地程序，实施征地预告、补偿、安置、听证和公告制度，保障了被征地农民的知情权、参与权和监督权。

七、国有土地有偿使用制度

《土地管理法》规定，国家对国有土地使用权实行有偿出让。即，国家将国有土地的使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用出让金。国有土地有偿使用的方式有三种：一是国有土地使用权出让；二是国有土地租赁；三是国有土地使用权作价出资或者入股。

国有土地有偿使用制度的具体内容有9个方面：

（1）土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划。

（2）土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地行政主管部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟订方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。

（3）土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

（4）土地使用权出让最高年限由国务院规定。国家对土地使用权出让的最高年限是：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。

（5）土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订。

（6）土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

（7）土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算。

（8）国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

（9）土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

国有土地使用权租赁是对国有土地使用权实行有偿出让的一种变通形式，即国家将一定时期内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。实践证明这一制度比较灵活，弥补了一些单位一次性支付出让金有困难或者不需要长时期使用土地者特别是中小投资者的需要。

国有土地使用权作价入股是对国有土地使用权实行有偿出让的一种特殊形式，即国家将一定时期的土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。这种形式，有利于防止国有资产流失，有利于国有困难企业的改制。

八、国有土地使用权划拨制度

国有土地使用权划拨制度，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据《土地管理法》和《房地产管理法》的规定，下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，土地使用者可以长期使用。但是，以划拨方式取得的土地使用权，不得擅自转让，确需转让的，必须报经有批准权的人民政府审批，并办理相关手续。

九、土地监督检查制度

我国的监督体制由国家监督和社会监督两部分组成。国家监督可以分为权力机关的监督、司法机关的监督和行政机关的监督。县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查属于行政监督，其监督对象是一切违反土地管理法律、法规的单位和个人，包括各级政府部门及其公务员、各级政府及政府任命的其他人员、各级地方人民政府机关领导人员。《土地管理法》规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（1）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（2）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（3）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（4）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。县级以上人民政府土地行政主管部门实施监督检查必须遵循合法性原则，即监督检查的主体、对象、内容、程序和采取的措施都要合法。《土地管理法》规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；自己无权处理的，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理。县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。

《土地管理法实施条例》还规定，土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》规定的措施外，还可以采取下列措施：（1）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；（2）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；（3）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；（4）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；（5）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财务。依照《土地管理法》有关规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出；对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。土地管理涉及方方面面，范围广，领域宽，情况复杂，处理难度大，单靠县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查是不够的。需要调动社会监督力量，及时发现和检举违反土地管理法律、法规的行为，需要加强与公安、司法、监察等机关的联系和配合，加大查处和打击对违反土地管理法律、法规的行为的力度，需要主动向权力机关报告监督检查情况，争取得到权力机关的支持。

十、土地违法责任追究制度

根据《土地管理法》规定，对以下20种行为要追究法律责任：

（1）买卖或者以其他形式非法转让土地的；

（2）违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；

（3）占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的；

（4）拒不履行土地复垦义务的；

（5）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；

（6）超过批准的数量占用土地的；

（7）农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；

（8）超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占土地的；

（9）无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的；

（10）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的；

（11）非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的；

（12）侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的；

（13）依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的；

（14）擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的；

（15）不依照本法规定办理土地变更登记的；

（16）土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的；

（17）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的；

（18）在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的；

（19）对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物又重建、扩建的；

（20）违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的情形，由县级以上人民政府土地行政主管部门或者司法机关分别给予没收违法所得、限期拆除、恢复土地原状、责令限期改正或者治理或者缴纳复垦费或者交出土地、没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施、数额不等的罚款、以非法占用土地论处、行政处分、申请法院强制执行、赔偿、刑事处罚等的责任追究。

十一、土地管理领域法制建设方面存在的不足和对策建议

近年来，我国土地退化即荒漠化形势相当严峻。据统计，仅内蒙古自治区阿拉善盟一地，每年新增的沙化土地就达1 000平方公里，占全国年均沙化土地面积的近三分之一；而在宁夏回族自治区，黄河与腾格里沙漠已近在咫尺，到目前为止，全区荒漠化土地已达877万公顷，占全区土地总面积的56.8%。如此严峻的形势，逼使我们要认清现实，寻找原因，脚踏实地的改进工作，以保护生态环境和我们珍贵的土地资源。

（一）立法方面

第一，查漏补缺是当务之急。领域法中利益关联机构的设置和作用、教育、科研和宣传方面以及公众参与机制的构建都几乎是一片空白，在今后的修改制定法律过程中要加以补充，这也是综合生态系统管理12项原则的要求。第二，完善提高是应有之意。如IEM原则四要求“市场生态双赢”，即通过激励机制加强生物多样性保护和可持续利用，并将特定的生态系统的成本和惠益在可行范围内内部化，领域法中财政投入和市场激励机制就远不符合该原则的理念要求。又如对于纠纷解决机制和法律责任的规定，领域法中虽有涉及，然而相关法律规定模糊不清，没有明确的协商程序、调解处理、行政裁决和复议、仲裁以及诉讼，没有清楚的针对相关责任人的法律责任划分，那么势必会影响法律的最终实施效果。

（二）执法方面

为了遏止我国当前耕地资源快速减少和土地退化的趋势，开展环境行政执法体制改革和转变环境行政执法观念都颇为紧急和重要，针对该领域法中出现的问题，我们应该：首先，应将环境行政执法体制问题纳入该领域法中进行考虑。近年来，在政府转变职能过程中，执法职能和经营职能的界线模糊，使环境行政执法难以到位；从环境行政执法各部门的职责划分来讲，各执法部门之间职责划分不够明确，存在着执法交叉冲突现象，如该领域法中这种现象就较为普遍，甚至对于行政首长的责任也没有具体的规定。其次，加强行政执法监督机制构建也尤为重要。开展土地资源管理行政执法检查，完善土地使用纠纷行政复议制度，加强行政诉讼，建立行政赔偿制度都是不可或缺的。最后，转变土地资源管理的行政执法观念才是长远之计。不仅领导干部对土地资源管理的行政执法观念必须转变，执法者自身的观念也要改变，全民的环境参与意识更应得到强化。