文化行政立法程序

四、文化行政立法程序

文化行政立法程序，是指文化行政立法主体依法定权限制定文化行政法规和文化行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序，具体指行政机关依照法律规定，制定、修改、废止文化行政法规和文化行政规章的活动程序。1987年经国务院办公厅颁布了《行政法规制定程序暂行条例》，这是我国文化行政立法的程序法的依据，是国务院文化行政法规立法程序的最主要、最直接的程序规定。《立法法》实施以后，国务院于2001年制定并通过了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。这样，我国的文化行政立法就有了比较完整的、统一的程序法依据。根据这两个条例，文化行政立法的程序主要由以下几个步骤构成。

（一）立项

立项是文化行政立法的准备阶段。立项一般由三个过程组成：一是立法提议，即拥有立法提议权的主体，主要是拥有文化行政职能的机关和部门以及其他机构提议立法。根据《行政法规制定程序条例》的规定，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划之前，向国务院报请立项。二是立法计划，即由政府法制部门对立法申请进行汇总研究，突出重点，统筹兼顾，拟定本级政府和部门的年度立法计划。三是审批立项，即国务院审批文化行政法规的年度立法计划，有立法权的国务院部门和地方人民政府审批文化行政规章的年度立法计划。

（二）起草

起草是指对列入规划的需要制定的文化行政法规和规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案，文化行政法规和规章的起草一般有两种：一是较为重要的行政法规和规章，其主要内容涉及几个具体部门业务的，由政府法制机构或主要的部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行起草；二是文化行政法规和规章的主要内容不涉及其他部门业务的，由主管部门负责起草。

（三）征求意见

文化行政立法最具有实质意义的程序是征求意见。在起草文化行政法规、规章的过程中，应当广泛听取有关机关、公民和社会组织的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。根据我国《立法法》中听证制度的规定，起草的法规、规章直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益，有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。听证制度的目的在于，赋予当事人了解决定依据的事实、理由并为自己辩护的权利，以促进行政活动的公正性。因此，听证制度被认为是一种特别有利于公众参与、防止行政偏私和权力滥用、保证行政公正和反映相对人利益的制度。

（四）审查

审查是指文化行政法规和规章草案拟定之后，送交政府主管机构进行审议、核查的制度。承担文化行政法规和规章审查职能的是政府法制机构。政府法制机构对文化行政法规和规章草案审查的主要内容有：制定文化行政法规和规章的必要性和可行性；是否符合党和国家的方针、政策以及上一层级规范性文件的规定；是否在本机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象；文化行政法规和规章草案的结构、文字等立法技术是否规范；是否符合上报手续，以及有关的资料、说明是否齐备等。政府法制机构审查后，写出审查报告，提出是否提交讨论通过的建议。若需讨论通过，应将法规、规章草案的上报稿和修改稿一并呈送。

（五）通过

通过是指文化行政法规和规章在起草、审查完毕后，交由主管机关的正式会议讨论表决的制度。通常国务院制定的文化行政法规，要经过国务院全体会议或常务会议审议通过；有关部委制定的文化行政规章，要提交部委常务会议审议通过；地方政府制定的地方文化行政规章，要提交地方政府常务会或办公会议审议通过。国务院常务会议审议通过行政法规，是制定行政法规的通常方式。在审议过程中，如对文化行政法规草案中的重大问题有意见分歧，则留待下次常务会议审议；如对个别细节问题有意见，则原则通过草案，由国务院法制办会同有关部门按照常务会议的意见进行修改，再送总理审批决定；如果对文化行政法规草案没有不同意见，则审定通过。

（六）签署

文化行政法规和规章通过后，还须经制定机关的行政首长签署。国务院发布的文化行政法规，应由国务院总理签署；有关部委发布的文化行政规章，应由部长或委员会主任签署；地方人民政府发布的文化行政规章，应由省长、自治区主席或市长签署。

（七）发布

发布是文化行政法规和规章生效的必经程序和必要条件。凡是未经发布的文化行政法规和规章都不能认为已发生效力。文化行政法规和规章一般都须通过政府公报或者通过报纸、杂志、电台、电视等新闻传媒公开发布。文化行政法规由总理签署，以国务院令的形式发布，并应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。文化行政规章由部门首长签署命令公布，并应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方文化行政规章由省长、自治区主席、市长签署命令公布，并应及时在本级人民政府公报上和本行政区域范围内发行的报纸上刊登。

（八）备案

备案是指将已经发布的文化行政法规和规章上报法定的机关，使其知晓，并在必要时备查的程序。备案本身只是立法程序的一个后续阶段，而不是立法本身。根据《立法法》的规定，文化行政法规和规章应当在公布后的30日内依照下列程序报有关机关备案：行政法规报全国人大常委会备案；部门规章和地方人民政府规章报国务院备案，地方政府规章还应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。