立法的基本程序

二、立法的基本程序

立法作为一项决策活动，是一项严肃、复杂的系统工程，整个立法活动必然要经过一系列法律规定的步骤和环节。世界各国由于国情的不同，法律的传统、形式以及法律产生的方式也不尽相同。以中国全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序为例，立法的基本程序主要有：法律案的提出、法律草案的审议、法律草案的表决和通过、法律的公布四个步骤。这四个步骤紧密相联，环环相扣，缺一不可。

（一）法律案的提出

法律案的提出是指有立法提案权的机关或个人，向立法机关提出关于制定、修改、废止某项法律的提案或建议。提出的法律案的好坏关系到该立法案是否能够迅速进入立法程序，事实上也关系到今后的立法质量问题。因此，在提出法律案以前的立法准备阶段，应当广泛地调查研究，听取群众意见，参照国外有关法律文献，拟定法律草案初稿，并与立法议案一起向立法机关提出。也可以只提出立法的主旨和理由，即立法动议，然后提请立法机关组成专门起草法律的机构，拟定法律草案，并组织有关单位、群众讨论，广泛征集意见。提出法律议案的过程是立法的第一道程序。

法律案包括立法议案与法律草案。立法议案是指有关的立法动议，一般内容比较原则概括，说明立法的原因、理由及简单的立法原则。法律草案是指有关立法动议被列入议事日程后提交的法律原型，内容比较具体、完整，由具体的法律概念、原则和规则构成。在我国，通常由全国人民代表大会代表提出的法律案，只是属于立法议案，而国务院和其他国家机关提出的法律案则往往既提出立法议案，又附法律草案。

立法议案与一般的立法建议也不相同。法律议案作为一个法定程序，由具有法律提案权的机关或个人提出，法律议案一经提出，立法过程就正式开始，立法机关就要将其列入议事程序，需要进行正式的审议并作出结论。

在我国，根据《立法法》规定，全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、全国人民代表大会的一个代表团或30名以上代表、全国人民代表大会常务委员会组成人员10人以上、国务院、国家军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，可分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的法律议案；在地方各级人民代表大会会议上，主席团、人大常委会、同级人民政府以及有人民代表大会代表3人以上附议可以提出属于地方人民代表大会职权范围内的法律议案；中国共产党是执政党，中国现行的宪法和法律是根据中国共产党的主张形成的，共产党可以提出立法建议和方案，并通过上述机关提出法律议案；公民和各种社会组织虽然没有法律议案的提案权，但可以提出各种立法建议，立法机关应充分重视这些建议，吸收合理意见，并通过法定的形式反映到立法工作中。

（二）法律草案的审议

法律草案的审议是指立法机关对已经列入议事日程的法律草案正式进行审议和讨论。这是立法的第二道程序，是立法民主化非常重要的一个阶段，也是保证立法质量，使立法更加科学、完备和成熟的重要环节。它将决定法律的命运：是经审议修改后提交表决，还是暂时搁置或予以否定。

对法律草案的审议，世界多数国家的法律规定必须经过立法机关全体组成人员的讨论，并按一定的程序进行，但各国的做法不尽相同。如英国要进行“三读”，即对法案的名称、要点、全文以及修正案进行三次宣读。而美国则是依法案的内容分别送交各个不同的专门委员会进行审议，由各专门委员会决定法案是否成立，经审查成立的法案，由该委员会所在的议院提出审查结果报告。

我国对法律草案的审议，一般经三个阶段：一是由全国人民代表大会专门委员会进行审议，包括对法律草案的修改和补充；二是全国人民代表大会常务委员会审议，一般需经过三次审议；三是立法机关全体会议的审议。这种具有中国特色的审议程序，有助于发扬民主，提高审议的质量和效率。

法律草案审议的结果并不完全一样，有以下四种结果：一是审议通过，付诸表决；二是修改后再付诸表决；三是搁置；四是否定。

（三）法律草案的表决和通过

通过法律草案是立法机关对法律草案经过表决，正式同意，使之成为法律，它是立法的预期目的。但是并非所有交付表决的法律草案都能获得通过，有的需要修改再复议，有的则可能不通过，即否定了法律草案。法律草案的通过是全部立法程序中最具有决定意义的步骤。对于法律草案的表决和通过，世界上大多数国家规定，一般性法律草案以出席立法会议的全体议员或代表的过半数票同意为通过，宪法草案和宪法修正案则以出席立法会议的全体议员或代表的三分之二或五分之三以上的多数票同意为通过。实行两院制的国家，通过法律草案有三种不同情况：（1）两院同时通过，如前苏联；（2）两院先后通过，如美国；（3）通过法律草案的权力属于下院，上院无权否决下院的意见，但能在一定时期内拖延一般法律的生效，如英国。如果前两种情况下两院意见发生分歧，有的国家规定由两院联席会议决定。

在我国，按照《宪法》和《立法法》规定的程序，宪法的修正案以全国人民代表大会全体代表三分之二以上的多数通过，法律草案须经全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会法定人数的过半数票同意为通过。这在立法程序上有效地体现了立法的民主原则。

通过法律草案的方式有公开表决和秘密表决两种形式，前者是举手表决方式，后者是无记名投票方式。现代世界各国逐渐采用电脑表决器。我国自1986年3月第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议开始，也大多采用电脑表决器的方式。

（四）法律的公布

法律的公布，是指立法机关将通过的法律以一定的形式予以正式公布，以便社会遵照执行，这是立法的最后一道程序。这一程序并不是可有可无的。其一，从立法程序上看，立法机关将其通过的法律，必须以法律规定的形式公之于众，法律才能生效，否则，这一法律就无法律效力，在实际生活中就不起作用；其二，从民主的角度看，法律是要全体社会成员共同遵守的，所以应当让民众知晓，以指导自己的行为。如果制定的法律不公布，而又要人们遵守，并承担违法责任，这是专制的做法。同时，法律的公布也能够让国家机关、企事业组织和其他社会组织，了解他们的职权范围，能更好地依法办事。

关于法律公布的形式，各国都有法律规定。世界上大多数国家都有公布法律的法定正式出版物。对法律公布的期限有些国家也有规定，对法律以什么名义进行公布，一般有两种形式，即立法机关公布和国家元首公布。我国全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律，由国家主席签署主席令予以公布，同时，应当在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在人大常务委员会公报上刊登的文本为标准文本。