规范民生立法程序

一部法律由无到有，由不完善到比较完善需要一定的程序。立法运作模式，即立法遵循何种程序进行，如何制定完成的过程。我国著名宪法学家周旺生教授认为，立法是直接衍生法律和法治的重要制度之源，它本身应当以典型的法定制度形式存在。我国属于大陆法系国家，围绕着一个社会问题的规范与调整，遵循既定的程序，使之成文化与法定化是其主要的立法运作模式。从历史的发展历程看，1954年我国第一部宪法确立人民代表大会制度时，就将人大立法运作制度规定在全国人大的议事程序中。此后的历次宪法，除1975年宪法只规定全国人大的职权和组成，未规定全国人大的议事程序外，都规定了包含立法运作制度在内的全国人大议事程序。此外，1954年和1982年的全国人大组织法，1989年全国人大议事规则，都在一定程度上规定了含有立法运作制度在内的议事程序。2000年制定实施，2015年修改的《立法法》则专门建置了全国人大立法运作制度。立法法的规定同宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则的有关规定相结合，构成了全国人大立法运作制度的整体框架。

全国人大立法运作涵盖着立法提案、审议、表决、公布等多个环节。其一，全国人大主席团，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，1个代表团或30名以上的代表联名，可以向全国人大提出法律案。全国人大主席团提出的法律案，直接进入会议议程；常委会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、专门委员会提出的法律案由主席团决定列入会议议程；代表团和代表联名提出的法律案能否列入会议议程，由主席团决定。提案的方式有两种，一是在全国人大会议期间直接向大会提出，这是极少数。二是在全国人大闭会期间向常委会提出，经由常委会审议后，再由常委会向全国人大会议提出，这是绝大多数。其二，列入全国人大会议议程的法律案，提案人应当向大会作说明。经由常委会审议而由常委会决定提请全国人大审议的法律案，由常委会向大会作说明，或由提案人向大会作说明。大会全体会议听取说明后，由各代表团审议，各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问；根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。除代表团审议外，还由有关专门委员会审议、法律委员会统一审议、代表团团长会议或有关代表审议。其中，各代表团审议、有关专门委员会审议、法律委员会统一审议，是每个列入议程的法律案所必经的程序。其三，法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。其四，全国人大通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。其五，全国人大决定成立的特定的法律起草委员会拟订并提出的法律案的审议程序和表决办法，另行规定。以这些要素和内容为基础而具体展开的立法运作制度，构成了全国人大立法运作制度的全貌。