医学立法体制和立法程序

第二节　医学立法体制和立法程序

一、我国的医学立法体制

医学立法体制是指国家哪些机关享有医学立法权及立法权限的划分和立法机构设置的制度。其核心是立法权的划分问题。我国1982年宪法及其相关法律所确立的医学立法体制采取的是“一元、两级、多层次”的立法体制。

一元：全国只存在一个统一的医学立法体制。医学立法权在全国人大及其常委会，其余均属授权立法。任何其他国家机关的立法权都必须服从国家立法权。

两级：根据宪法规定，我国医学立法体制分为中央和地方两个立法等级。中央立法居于首要地位，地方立法则起着执行和补充中央立法的作用，不能独立于中央立法权之外。

多层次：指无论是中央级医学立法还是地方级医学立法，都可各自分成若干层次和类别若干层次之间受到法律效力等级原则的制约。

中央级立法：一是全国人大制定医学基本法。二是全国人大常委会制定除医学基本法律以外的医学法律，并有权撤消国务院制定的与宪法、法律相抵触的医学行政法规、决定和命令，撤消省级地方国家权力机关制定的同宪法、法律、医学行政法规相抵触的地方性医学法规。三是国务院制定医学行政法规，包括就医学管理活动中某些必须制定的医学行政法规，如《医疗机构管理条例》。也可为实施医学法律制定实施细则（执行性行政法规），如《国境卫生检疫法实施细则》。还可发布决定和命令，改变或撤消各部委和地方政府制定的不适当的规章。四是国务院所属部门（如卫生部、食品药品监督管理局和计生委等）制订部门医学规章，发布命令、指示。

地方级立法：一是省级地方人大根据本辖区的实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性医学法规。二是省级地方政府制定地方医学行政规章（包括自治条例、单行条例等）。

二、我国的医学立法程序

医学立法程序是指国家立法机关，在制定、修改和废止医学法律规范性文件时应遵循的法定形式、时间和顺序的总称。

立法程序的制度化、法律化有利于保障立法活动的民主化、规范化，有效地避免立法的随意性。医学立法程序包括制定程序、修改程序和废除程序三个方面。一般而言，医学法的修改或废除由原制定机关进行，其程序也与制定程序基本相同。

目前，我国医学法律、法规、规章的制定工作，主要依据是宪法、全国人大组织法、国务院组织法、地方人大和政府组织法、立法法、全国人大及其常委会议事规则，国务院行政法规制定程序暂行条例，法规规章备案规定等。

根据以上法律、法规，特别是立法法的规定，我国医学法制订程序主要有以下几种。

（一）医学法律的制订程序

1.提出法律案。根据立法法的规定，全国人大教科文卫委员会和国务院，可以向全国人大常委会提出制定医学法律案。医学法律案一般形成过程是在法律议案提出前，由卫生行政部门组织法律草案起草小组，开展调研和起草工作，经国务院常务会议或全体会议讨论通过后，由国务院作为法律议案提出。

2.审议法律案。列入全国人大常委会会议议程的医学法律案，由有关专家委员会进行审议，提出审议意见，报全国人大常委会会议。医学法律案一般应当经三次人大常委会会议审议后再交付表决。

3.通过法律案。医学法律案经过全国人大常委会审议，在听取各方面意见，再对法律草案加以修改，形成修改稿，经人大常委会分组会议审议后，由法律委员会根据常委会审议意见对法律草案作进一步修改，形成法律草案表决稿，可交付表决，由人大常委会全体组成人员的过半数通过。

法律案在审议中如有重大问题需要进一步研究，可暂不付表决，交法律委员会和有关专门委员会进一步审议；法律案因存在较大意见分歧而搁置审议两年以上的，该法律案即为废案。

4.法律公布。全国人大常委会通过的医学法律，由国家主席签署主席令予以公布。

（二）医学行政法规的制订程序

1.医学行政法规立项。卫生部、国家人口与计划生育委员会、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局、国家出入境检验检疫局等卫生行政部门，根据需要和社会发展情况，提出立法项目草案，由部（局）务会议审查是否上报国务院。经国务院统一部署，决定立法项目名称、等级和起草部门，具体工作由国务院法制办公室组织实施。

2.医学行政法规起草。医学行政法规由国务院组织起草。具体起草工作由相关卫生行政部门分别负责。起草内容分别涉及两个以上部门时，应以一个部（局）为主起草，必要时成立专门起草小组起草。

3.医学行政法规草案报送和审查。医学行政法规起草工作完成后，起草单位应将草案及法规说明等有关资料送国务院法制办公室进行审查。法制办公室向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应对草案主要问题做出说明。

4.医学行政法规的通过和公布。法规草案经国务院常务会议或全体会议通过后，由总理签署国务院令发布，或经国务院批准由国务院主管部门发布。

（三）医学规章的制订程序

立法法规定，国务院各部委可根据法律、行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制订规章。

1.编制规章制订规则。由国家卫生行政部门各职能司按部（委）部署，提出年度医学立法计划建议项目，医学法制与监督司（法规司）统一编制部、委、局下一年度立法计划，并由部、委、（局）务会议审定。

2.拟订规章草案。制定专业性规章以职能司为主，医学法制与监督司（法规司）参与配合。医学行政法规规定由卫生行政部门制定实施细则的，应在制定起草医学行政法规的同时，进行实施细则的起草工作，其起草程序与行政法规起草程序相同，起草时可以请医药卫生社会团体及法律专家参与论证。

3.审查规章草案。规章送审稿由起草单位经由医学法制与监督司（法规司）审稿后，交部、委、局务会讨论通过。

4.部门规章的公布、备案。部门规章由部长或委主任签署命令后予以公布。已经通过的规章，应在30日内向国务院或法律规定的其他机关报送备案，每年1月底以前，卫生部、国家食品药品监督管理局、国家人口与计划生育委员会、国家中医药管理局、国家出入境检验检疫局等卫生行政部门的法制与监督司（法规司）将上一年度制定的规章目录报国务院法制办备查。

（四）地方性医学法规的制订程序

1.地方性医学法规案的提出。享有地方性法规制定权的省级地方人民代表大会召开时的主席团、人大常委会、本级人民政府等可以提出议案。

2.地方性医学法规案的审议。由省级地方人大主席团将议案提交地方人民代表大会讨论，或先交议案审查委员会审查后提请地方人民代表大会讨论。

3.地方性医学法规案的表决和公布。议案经地方人民代表大会代表过半数通过后，由地方人大常委会公布实施。省、自治区人民政府所在城市和经国务院批准的较大的市级人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，经省、自治区人大常委会批准后施行。通过后的地方性医学法规，须报全国人大常委会和国务院备案。

（五）地方性医学规章的制订程序

立法法规定，省、自治区、直辖市和省会城市及国务院批准的、较大的市人民政府，可根据法律、行政法规和本省、直辖市、自治区的地方性法规，制定地方政府规章。

1.由享有地方性医学规章制定权的地方卫生行政部门负责规章起草，涉及其他职能部门的，由有关职能部门予以配合，广泛征求意见后形成讨论稿。

2.由当地人民政府法制局（办）组织有关医药卫生方面的专家和法律专家参与论证并形成征求意见稿。

3.经当地政府法制局（办）常务会议形成送审稿。

4.送审稿报当地人民政府常务会议或全体会议通过后公布实施。

5.当地人民政府常务会议批准实施的地方性医学规章，须报送省级人大常委会和国务院卫生行政部门备案存查。