完善监管体制和立法体系

一、场外金融衍生产品的监管模式

（一）政府监管与自律监管相结合

场外金融衍生产品是基于金融私法合约的远期安排，场外金融衍生产品的这种私法性质使其在发展的早期更多采用的是自律管理。但随着市场的发展，场外金融衍生产品交易的信息不对称及履约担保机制的缺失等引发的交易风险严重影响着金融系统的安全，政府监管逐步得到强化。本次金融危机后，场外金融衍生产品由以自律监管为主的模式，向政府监管与自律监管相结合的模式转变。

美国2010年7月颁布的《2010年华尔街透明度和责任法》，通过互换和证券互换的界定将绝大部分场外金融衍生产品纳入CFTC和SEC的监管范围，在全面注册登记基础上，对场外金融衍生产品提出了强制的集中清算和场内交易要求。而以自律监管为主的英国，也在2000年颁布了《金融服务与市场法》，规定为场外衍生产品交易提供咨询服务、经纪服务的，都需要获得金融服务局（FSA）的授权。金融危机后，英国一方面通过PRA与FCA，强化了对指定投资公司的审慎监管，另一方面出台了相关法规，健全了针对场外金融衍生产品的交易和结算制度。

（二）从机构监管到功能监管

政府对场外金融衍生产品的监管从监管客体出发可以分为功能监管和机构监管。所谓功能监管，是指按照金融功能（或金融业务类型）来划分监管权限，对相同的金融产品与业务制定相同的监管标准，而不论提供这类产品与业务的机构类型的金融监管^[1]；机构监管则是按照不同机构来划分监管对象的金融监管。

场外金融衍生产品交易策略的易变性和风险的传染性使传统的机构监管更容易产生监管真空和监管重叠问题，而功能监管则能兼顾整个金融体系的风险。随着金融行业混业经营的发展，场外金融衍生产品从机构监管为主逐步过渡到以功能监管为主。尤其是金融危机后，功能监管得到广泛认同，英美等国家及国际社会都强调了功能监管的重要性。

美国在场外衍生产品市场发展早期主要体现的是机构监管。政府按交易主体不同分为商业银行、证券公司、保险公司和期货公司等。商业银行根据准入权限的不同，分别由美国联邦储备体系、货币监理署、联邦储备理事会、联邦存款保险公司以及州的银行监管机构实施监管。根据规定，美国SEC对证券交易所和证券公司进行监管，CFTC对期货交易所和期货公司进行监管，保险公司则由各州的保险委员会进行监管。监管机构对各公司的资本充足性进行评估，并执行审慎监管原则。对特许业务限制和信息披露义务等进行规范。

随着金融机构集团化发展和金融混业的出现，以金融分业经营为基础的机构监管在监管目标、手段与方法上的不协调日益凸显，功能监管逐步得到强化。美国1999年通过的《金融服务现代化法案》规定金融控股公司可以从事包括银行、保险、证券发行和交易、投资银行等具有金融业务性质的业务，确定了功能监管为原则的管理框架。《2010年华尔街透明度和责任法》则具体明确了美国衍生产品市场的功能监管机构主要是CFTC和SEC。其中CFTC主要监管互换市场，SEC主要监管证券互换市场，对于具有互换和证券互换双重性质的混合产品则由CFTC和SEC联合监管。

与此同时，英国1998年6月成立的单一监管机构——金融服务局（Financial Service Authority，FSA）在职能部门设置上也摒弃了传统按照金融机构类型划分监管权限的方式，体现了统一的功能型监管的理念。金融危机后，英国撤销单一监管机构金融服务局（FSA），代之以英格兰银行抓总、审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）并立的准“双峰”模式。新的监管模式虽然总体上是基于目标监管理论，但在具体制度设计上同样体现出功能监管色彩。如增设的金融行为局（FCA）负责市场行为监管。在具体操作中，FCA可以要求有问题的金融产品更改其属性或者阻止该产品进入市场；FCA有权对批发交易行为和批发交易市场进行监管；当认为某个金融产品有可能对消费者产生误导时，FCA有权采取行动阻止该产品的发行等。

二、我国监管体制的完善

（一）强化自律监管

较政府监管而言，自律监管更贴近市场，能够对市场行为做出迅速反应并及时采取有效措施。场外金融衍生产品参与主体的多样性、技术的专业性和风险的复杂性使自律监管具有无可比拟的优越性。首先，针对场外金融衍生产品差异化和个性化交易，自律监管可以灵活根据实际需要，制定行业的自律规则。其次，自律监管有利于产品创新，能针对市场的需求变化，引导和推动新产品，避免政府监管的刚性条款的制约。最后，自律监管主体相对于政府监管者专业性更强，能更好地规避和控制市场风险。

与西方市场先行、法规其后的发展路径不同，我国的市场发展走的是“制度先行，规范发展”的道路，因此，相对于政府监管，我国的自律监管起步晚，自律监管的作用有待进一步提升。

目前，我国场外金融衍生产品自律监管一方面应进一步明确行业协会的法律定位，加强行业协会对规则和处罚措施的制定权；另一方面，应重视交易中心和中央结算公司的监管，强化其一线监测职责。在自律监管的具体权利配置上，交易商协会应主要负责对从业人员进行业务培训，对市场进行监测分析，同时通过制定自律规则和自律标准文本，对产品和市场框架、风险管理和信息披露等内容进行明确和规范；交易中心和中央结算公司则应根据掌握的详细交易和结算数据信息，对衍生产品市场进行日常监测。

（二）强化功能监管

根据国务院办公厅2008年颁布的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2008〕83号），中国人民银行是场外衍生产品交易市场的法定监管机构。但由于自2003年来我国建立的是“一行三会”的分业监管体制，加之监管主体过于分散，中国人民银行对场外衍生产品市场的功能监管作用没有得到充分的发挥。

随着场外金融衍生产品集中交易和统一清算的发展，以业务作为监管基础的功能监管将得到强化。场外金融衍生产品功能监管的监管手段需要更加灵活多样，中国人民银行对场外金融衍生产品的监管内容也需要明确和细化。具体而言，中国人民银行应统一场外金融衍生产品的市场准入管理，明确限定不同产品的市场参与者范围及其交易权限；统一市场参与者的行为监管，明确交易商的商业行为规范，构建终端用户的保护机制；统一信息报备和信息披露监管，对市场及交易信息披露的渠道、内容和范围等方面作相应的规定。

（三）建立法定监管协调机制

纯粹的功能监管最大的问题在于监管机构无法对金融机构的整体风险管理水平和清偿能力有一个清晰明确的认识。为有利于金融系统的稳定，在我国场外金融衍生产品市场发展初期，保留证监会、保监会和银监会等机构原有的机构监管职能是必要的。但这种分业多头的政府监管势必造成监管摩擦和监管竞争，因此建立法定的监管协调机制是当务之急。

我国2003年的《中国人民银行法》修正案首次提出了建立金融监督管理协调机制的设想，经国务院批准，2007年8月14日国务院办公厅发布的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》进一步明确了中国人民银行会同银监会、证监会、保监会以部际联席会议制度的形式建立金融监管协调机制。

目前就场外金融衍生产品而言，关键是建立中国人民银行主导下的常设金融监管协调机制，就金融信息共享和金融危机的处置明确分工和合作机制，以联席会议制度的形式定期交流金融监管信息，在政策制定上协调行动。

三、构建系统的法律法规体系

统一而高效的市场监管需要配套而系统的法律法规体系建设。我国目前针对场外金融衍生产品市场的相关规章制度较为分散，已不能适应金融衍生产品市场的进一步发展要求，不能满足国际社会对场外金融衍生产品市场的监管需要。为此，我们一方面需要构建场外金融衍生产品的基础法律，制定统一的场外金融衍生产品交易法；另一方面需要清理、整合现有的部门规范，建立完善的规章制度，以使我国场外金融衍生产品交易具有分层次、清晰而稳定的法律环境。

统一的场外金融衍生产品交易法是场外金融衍生产品监管的基础。交易法应主要明确政府监督机构、行业自律组织和交易中心的定位和相关职能，统一规范市场参与者的行为，明确监管信息的汇总和监管机构的协调机制。

场外金融衍生产品规章制度主要满足市场的创新发展需要。现阶段，我国的工作重点是制定有针对性的重要的场外金融衍生产品交易细则，适应不同衍生产品的个性化需要；制定统一和可操作性的商业行为规范，对市场交易行为进行全面管理；完善快速高效的争议处理机制，形成统一的行业裁量尺度；建立协调机制，统一各个监管者的规则制定和监管行动。