完善教育立法

现代教育立法和受教育权的产生与发展的过程是一致的。受教育权在性质上经历了从“既非权利也非义务”到“法律义务”，再到“基本权利”的演变过程。中国社会科学院法学研究所吴新平教授认为，澳门原有的教育制度具有资本主义和殖民主义双重性质。《澳门基本法》第5条规定：“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”在依据《澳门基本法》第5条保持不变的澳门原有资本主义制度当中，自然也包括澳门原有的教育制度。

对于文化教育来说，文化是动态的和发展的，固定不变的文化是僵死的和没有生命力的。而僵死的、没有生命力的文化是不可能繁荣和发展的。因此，《澳门基本法》在第121条做了“推动教育的发展”的规定。当前澳门教育立法存在结构不合理、原则性内容较多、程序性规则较少以及立法滞后等问题。为了适应澳门教育迅猛发展的需要，可以从法律上理顺教育法律主体间的关系，完善教育法律体系的形式结构，及时修改或制定新的规范性法律以及加强教育理论、立法理论尤其是立法技术理论的研究^[2]。

《宪法》第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区，《宪法》第62条规定全国人民代表大会行使“决定特别行政区的设立及其制度”的职权。实行“一国两制”的特别行政区是依《宪法》规范成立的，现阶段已受到全面验证的特别行政区是中国当代宪制发展的产物，是中国当代宪制创新的典范。澳门特区当前法律体系仍属沿袭欧陆法系的成文法系，如此小的微型社会存在一套较为完整的有自身特色的法律制度和法律体系不简单。澳门特区成立10多年来政治稳定、经济繁荣、社会和谐的现实，证明政府依法施政中所依的法律体系是有效而可靠的。

随着特区的成立，澳门教育制度原有的殖民主义性质已经不存在。但是，殖民主义性质的终结并不意味着殖民主义影响就会自然消除。在实施《澳门基本法》关于教育制度的有关规定，以《澳门基本法》为依据推动教育发展的努力中，消除澳门教育制度中的殖民主义影响是一个不可忽略的方面。澳门原有教育制度中属于资本主义制度和生活方式的内容，根据《澳门基本法》第5条所确立的原则予以保留。衡量一种制度的实施是否进入成熟化的重要标志，有两点是不容忽略的：一是在这项制度下经济与社会发展是否有明显起色，居民基本权益是否有全面保障；二是从政府到民间作为推行新制度的行为主体其行动是否自觉化，其思考是否理性化^[3]。澳门回归已10多年，大量事实无可争议地表明，当前澳门社会、经济发展已进入开埠以来最好时期，民意调查显示居民对“一国两制”的理解和认知已达到了成熟化的新阶段。

2011年12月31日，全国人大常委会应澳门特别行政区行政长官的要求，就基本法附件一第7条、附件二第2条和第3条做出解释，澄清了“如需修改”的含义，明确了修改两个产生办法的程序和步骤，即“五部曲”，表明中央在这一进程中的主导权。显然，涉及澳门政治体制的发展，其主导权和最终决定权在于中央。在《澳门基本法》“一国两制”、“澳人治澳”和“高度自治”的原则下，澳门的非高等教育和高等教育不同于我国内地各省、自治区和直辖市的教育，而是一种特殊的地方性国民教育。这是对于澳门特区教育制度性质的基本定位。依据《澳门基本法》保持澳门特区教育制度的资本主义性质，推动澳门的教育发展，是澳门特区教育制度发展的基本方向。

《澳门基本法》第121条第1款规定：“澳门特别行政区政府自行制定教育政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、承认学历和学位等政策，推动教育的发展。”然而，有关经济、文化和社会事务的有些授权就很难从内容上分清所授予的究竟是属于自治范围内的权力，还是自治范围外的权力。鉴于这个问题仅仅具有理论上的意义，在此就不再赘述。

关于《澳门基本法》所授予的权力具体由谁行使的问题，所涉及的也是第三种授权。第三种授权的授权客体有两种：特别行政区和特别行政区政府。如果授权客体明确指明为特别行政区的，其授权客体特别行政区应该包括特别行政区立法机关、行政机关和行政长官。立法与行政的关系是制定法律和执行法律的关系。行政机关执行立法机关制定的法律，是现代民主的一个基本原则，也是《澳门基本法》第65条的基本精神^[4]。此外，行政机关也有制定行政法规及其他规范性文件的权力。立法机关制定法律和行政机关制定行政法规及其他规范性文件虽然也属于一种权限划分，但这是一种不同管辖层级的纵向的权限划分。对于原则性问题，一般由立法机关制定法律来予以解决。而对于操作性、技术性和执行性的问题，通常由行政机关制定行政法规和其他规范性文件来予以解决。

《澳门基本法》是按照“一国两制”原则制定的一个很特别的法律，对于《澳门基本法》所规定的授权客体为特别行政区政府的授权，也不能完全按照传统的理论来理解。《澳门基本法》是国家在特别行政区所实行的制度的基本法律依据。既然《澳门基本法》在有关授权问题的规定中把授权客体区分为特别行政区和特别行政区政府，在如何理解《澳门基本法》关于授权客体的规定时就要严格遵守基本法的规定。为了便于实施基本法关于授权客体为特别行政区政府的授权规定，有一种观点主张把“特别行政区政府”做广义政府来理解。

《澳门基本法》第61条明确规定：“澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。”这就表明基本法所使用的“特别行政区政府”的概念是狭义政府的概念。如果把基本法在有关授权问题的规定中所使用的“特别行政区政府”理解为广义的政府，就等于承认基本法同时使用了狭义政府和广义政府两种不同的概念。这显然是不符合立法学关于概念的使用必须一致的原则。对于授权客体明确指明为特别行政区政府的授权，应该依据基本法的规定理解为基本法对于特别行政区政府的专项授权，该专项授权所授予的权力由特别行政区政府负责行使。

在《澳门基本法》第121条的授权中，授权客体是澳门特别行政区政府，制定教育政策是特别行政区政府依据基本法这一授权所拥有的一项专门权力。而特别行政区政府在制定教育政策的时候，需要以特别行政区有关教育问题的法律制度为基础。这就需要特别行政区立法机关制定教育法律，为特别行政区政府行使基本法所授予的权力提供教育法律的依据。事实上，立法机关已经在行使此种权力，特别行政区已经有一系列教育法律。所以，《澳门基本法》第121条对于特别行政区政府的授权，无论是在理论上还是在实践上，都具有不排斥特别行政区立法机关制定教育法律的效力。

《澳门基本法》第121条授权澳门特别行政区政府自行制定教育政策，推动教育发展的精神里，包含着一个十分重要的价值考虑。这就是对于原有的教育制度不能原封不动地予以保留，而是要通过特别行政区政府自行制定政策来推动教育的发展。澳门特别行政区是我国的一个地方行政区域，受教育者在澳门特别行政区接受的教育，也是我国的国民教育，是我国国民教育的一个特殊组成部分。

“实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境。”^[5]澳门法律结构中，居主导地位的是《澳门基本法》和特别行政区自行制定的法律，原有法律均有其合理存在的价值且不抵触《澳门基本法》，同时所占比重还在进一步降低中。根据澳门理工学院“一国两制”研究中心2012年首季出版的《澳门特别行政区常用法律全书》，在其所选178部常用法律中原有法律共40部，所占比重为22.47%^[6]，其比重继续下降是可以预期的。在澳门法律体系中有体现社会主义优越性的根本大法和全国性法律及特别行政区立法机关自行制定的法律，也有体现原来资本主义合理性的适用法律。因此，可以说，这集中表现了东西两大不同法系原有的优越性，把有“一国两制”特色的特别行政区法律纳入宏观的中国特色社会主义法律体系，有助于彰显中国特色的时代特征和理论跨度与深度。

鉴于特别行政区的教育既具有地方性国民教育的性质，也具有国际性教育的特点，特别行政区的教育在保证澳门中国文化教育的主体性的同时，应该保持澳门教育的多样性，将传承澳门中国文化与传授国际文化相结合。在教育体制上，在坚持澳门教育体制主体性的同时，特区可以适当保留葡式教育和英式教育。但是，无论哪种教育，都是特区的地方性国民教育的组成部分，都必须首先实行澳门中国文化教育。在澳门中国文化教育得到保证的条件下，实行其他教学体制的学校、院系或班级，可以在教学中适当增加特定教学体制所要求的课程和教学内容^[7]。

在第9/2006号法律《非高等教育制度纲要法》中，提出了特区教育制度的以下基本原则：“一、所有人不论其国籍、血统、种族、性别、年龄、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件，均依法享有受教育的权利。二、公共及私人实体为受教育者的整体发展提供条件。三、回应澳门特别行政区在社会、文化及经济方面的不同需要，教育制度遵循弹性和多样性的原则，以促进不同社群的和谐共存和共融。四、政府提供条件，使受教育者在入学和学习成功方面有均等机会。五、公共及私人实体遵循终身学习的原则，发展持续教育，以使澳门特别行政区成为一个自强不息和具竞争力的社会。六、在接受教育与实施教育方面，政府尊重并确保教与学的自由，尤其是：（一）保障依法设立教育机构的权利；（二）不得以任何哲学、美学、政治、意识形态或宗教信仰的方针规范教育内容。七、致力培养有能力面向世界和未来的各种人才，以迎接日趋紧密的全球联系所带来的挑战和机遇。”

同时，《非高等教育制度纲要法》还提出了教育制度的总目标：相关实体致力于培养及促进受教育者爱国爱澳、厚德尽善、遵纪守法的品格，使其有理想、有文化及具备适应时代需求的知识和技能，并养成其健康的生活方式和强健体魄。

本节有关澳门教育立法的依据和特征分析与《非高等教育制度纲要法》提出的原则和目标是一致的。完善澳门教育立法，应当从国际成功经验中汲取经验，积极履行国家立法义务，将受教育权的保护纳入法制化轨道。在教育立法构思上：一是要恪守“权利至上”的价值理念；二是要明确“弱势补偿”的促进措施；三是要完善“政府责任”的内容体系。文中所做探讨，如果能够对于准确理解并完善教育立法，从而推动特别行政区受教育权保护将甚感欣慰。