加强教育立法，完善办学机制

一、职业教育立法与法律缺失

（一）加强职业教育立法的必要性

1．加强职业教育立法，是推进制度创新的必然要求

法律是保障公民权利和自由、实现人的全面发展的内在要求。职业教育是一项重要的社会工程，职业教育的发展离不开法律的保护。知识经济的高度发展，对人力资源提出了更高的要求，也为我国职业教育事业的发展带来了前所未有的重要机遇，这种要求和机遇产生了相应的法律需求。只有不断加强职业教育立法工作，构建职业教育发展的良好法律环境，才能更好地发挥制度创新在社会发展和转型中的核心作用。因此，加强职业教育立法，是推进制度创新的必然要求。

2．加强职业教育立法，是构建和谐社会的客观要求

法律是政治权力拥有者实现其权力、保障其政治活动的重要工具，也是政府创造良好运行环境、优化资源分配的重要手段。与行政命令方式相比，政府以法律方式来营造社会环境，更具科学性和长效性。处于良好社会环境中的人们，交易费用更低、生产力和社会福利水平更高，从而更容易实现经济发展和社会进步的目标。因此，法律和法律秩序被视为实现和谐、促进发展的重要因素。加强职业教育立法，对于保障和改善民生、健全社会保障体系、促进教育公平、提高就业率等，都有着十分重要的作用，因而是构建社会主义和谐社会的客观要求。

3．加强职业教育立法，是强化法律执行效力的内在要求

《职业教育法》是我国职业教育领域的主要法律，但在其操作过程中，却存在两个方面的突出问题：首先，《职业教育法》与《教育法》在教育主体规定上不一致。《职业教育法》中所规定的职业教育举办主体包括县级及以上的各级政府、政府主管部门、行业组织、企业，以及其它社会力量，企业是其中最重要的主体之一。但在《教育法》中，教育主体仅仅包括教育行政机关、学校、教师及学生，没有包括企业。两部法律对“企业”是否是教育举办的主体规定上的不一致，似乎意味着企业在举办教育的过程中可有可无。但发达国家的办学实践表明，企业在中等职业教育发展过程中，扮演着关键角色。因此，完善相关法律体系，明确企业在参与职业教育过程中的义务，是强化《职业教育法》执行效力的内在要求；其次，《职业教育法》明确规定“在职业教育活动中违反有关法律规定的，应当按《教育法》的有关规定给予处罚”，但事实上，《职业教育法》中很多规定是针对职业教育而作出的，有关部门或个人违反这些规定，按《教育法》的规定来处罚，可能导致“有法不依、违法难究”。试想，如果企业违反了《职业教育法》的有关规定，教育行政机关就应该对企业作出相应的处罚，但企业并不属于教育行政相关管辖的范围，企业的违法处罚就不仅仅是教育系统内部的事了，而将涉及到其它行政、司法机关，处罚就难以落到实处。因此，需要在《教育法》体系之外，建立相对独立的《职业教育法》，同时要构建一整套职业教育执法联动机制和监督机制，以保证《职业教育法》的执行效力，实现“有法可依、违法必究”。因此，加强职业教育立法，是强化法律执行效力的内在要求。

4．加强职业教育立法，是提升生产力水平的重要保障

加强职业教育立法，是提高人力资源质量，促进生产力发展的重要途径：一方面，劳动者、生产资料、劳动对象是生产力的实体性要素，科学技术和管理经验是生产力的智能性要素，各要素之间只有实现合理配置，才能创造更高的劳动生产效率。生产要素的配置，可以是自发的，也可以是自觉的。通常，劳动者素质越高，人们越能自觉地优化生产要素的配置，从而获得较高的生产力水平。加强职业教育立法，以法律的形式要求劳动者强化岗前培训或“持证上岗”，从制度层面促进了劳动者素质的提高，促进了生产要素的合理配置和安排，推动了生产技术和管理水平的提高，最终促进了生产力水平的提升；另一方面，生产力的发展，尽管是不以人的主观意志为转移的宏观必然，但其发展离不开人的主观能动性的充分发挥，而劳动者则是生产力发展中的最积极的因素。加强职业教育立法，扫清职业教育发展道路上的制度障碍，以法律的形式保障技术工人的主人翁地位，并为劳动者的生产、生活提供良好的制度环境，提高其社会地位和工作待遇，可以极大地提高劳动者的积极性和创造力，从而促进生产力水平的提升。综上所述，加强职业教育立法，是提升生产力水平的重要保障。

（二）我国职业教育的立法现状

为了促进我国职业教育事业的发展，规范职业学校教育和职业培训活动，为社会主义现代化建设培养更多的技术技能型人才，我国《职业教育法》于1996年正式颁布、实施。以《职业教育法》（1996年）为基础，国家有关部门相继制定了一系列行之有效的职业教育政策、措施，有力地推动了我国职业教育各项事业的全面发展：（1）职业教育体系日趋完善。在《职业教育法》关于“国家根据不同地区经济发展水平和教育普及程度的不同，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其它教育形式相互沟通、协调发展的职业教育体系”规定的推动下，我国各类职业技术教育都实现了快速发展，目前已基本形成普通初等教育、中等职业教育、高等职业教育相协调，职业学校教育与职业培训共同发展的良好格局。（2）政府对职业教育的财政投入力度不断加大。根据《职业教育法》的相关规定，各方要共同开拓职业培训经费来源，增加职业培训经费投入，完善职业教育的办学条件。我国加大了对中等职业教育的财政投入力度。突出表现在两个方面：一是将中等职业教育招生免费政策由最初的面向农村贫困家庭和涉农专业学生，发展到面向所有农村学生，最后推广到普及所有中等职业学生；二是建立了比较完善的中等职业教育贫困家庭学生助学金制度。（3）多元化办学形式和投资体制基本形成。在《职业教育法》有关“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”规定的支持下，尤其是《民办教育促进法》（2003）的颁布实施，越来越多的社会资金进入职业教育领域，逐渐形成了多元的办学形式和投资体制。（4）职业教育质量保障体系日趋完善。根据《职业教育法》有关“国家发展职业教育，推进职业教育改革，提高职业教育质量。”的要求，我国中等职业教育质量体系日趋完善，突出表现在三个方面，即：师资队伍日趋强大、人才培养模式不断创新、教育质量评估机制基本形成。（5）职业教育理论研究水平迅速提高。根据《职业教育法》有关“国家鼓励并组织职业教育的科学研究”的相关规定，随着人们对职业教育事业重视程度的提高，以及国内职业教育类期刊的发展，形成了大量有关职业教育发展的理论成果，为我国职业教育事业的发展提供了有力的理论参考和实践指导。

（三）我国职业教育的法律缺失

尽管在《职业教育法》的推动下，我国中等职业教育事业稳定发展。但中等职业教育发展过程中所面临的诸多困难，尤其是生源困境的存在，暴露了我国职业教育的法律缺失。具体来讲，在我国职业教育立法过程中，存在以下突出问题：（1）普法教育滞后，影响了《职业教育法》的贯彻落实。受传统的官本位思想观念的影响，我国职业教育的社会认可度难以得到有效提高，在一些人眼中，职业教育（尤其是中等职业教育）属于“次等教育”，对这种教育形式存在偏见（甚至是歧视），加上对《职业教育法》普法教育的滞后，《职业教育法》在一定程度上并没有得到严格的贯彻落实。（2）《职业教育法》的立法缺陷，影响了其实施效果。突出表现在三个方面：一是上位法定位不规范，《职业教育法》没有提及《宪法》这一根本法，容易使人产生《职业教育法》仅仅是部门法规，只与“教育部门”或“劳动部门”有关，也就难以获得社会各界的广泛参与和支持；二是《职业教育法》的原则性条款过多，有关具体的规范性、操作性条款太少，影响了其可操作性和实用性；三是法律规则要素缺乏系统性，尤其对一些法律条件的适用主体及违法处罚的规定不明确，导致执法主体互相推诿、相互推卸责任，影响了《职业教育法》的执行效力。（3）《职业教育法》的配套法规滞后，影响了其实施效果。《职业教育法》作为我国职业教育领域的一部基本法律，不可能对整个职业教育体系面面俱到，因而必须建立相应的下位法规体系。但事实上，我国《职业教育法》的下位法规建设却相对滞后，因而影响了《职业教育法》这一基本法的实施效果。（4）《职业教育法》执法不严，执法监督机制不健全。在《职业教育法》的执行过程中，各种侵权现象时有发生，中等职业学校的招生乱象也层出不穷，但在很多时候，违法乱纪中却较少受到相应的处罚。究其原因，主要是在监督机制的缺失，并没有形成针对中等职业教育的纪检监督、社会舆论、新闻媒介相互协调的有效监督机制。客观上造成了“有法不依、执法不严、违法不究”的结果，影响了中等职业教育的健康发展，最终影响了中等职业教育的招生。加强职业教育立法，也就成为促进职业教育发展、缓解职业教育招生困境的必然要求。

二、职业教育法规体系的完善

完善我国职业教育法规体系，必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，这是坚持我国职业教育法规体系的社会主义性质和方向的重要保证。在构建职业教育法规体系的过程中，要始终坚持立法与社会物质生活条件相联系，坚持经验借鉴与科学预见相结合，注重构建职业教育“立交桥”，并做好相关配套立法工作。

首先，在构建立职业教育法规体系的过程中，要坚持立法与社会物质生活条件相联系的原则。社会物质生活条件是立法的基础，立法者并不是在制造法，而是在表述法的观点。立法并不是要对社会物质生活条件进行刻板的摹写，立法既要反映社会物质生活条件，又不能完全反映社会物质生活条件，因而立法与社会物质生活条件是既密切联系，又各自独立的两个事物。我国职业教育立法，要充分注意国家、宗教、文化、政治、政策、道德等社会物质生活条件各因素的相互作用，积极运用立法手段来改变这些条件，以培育有利于中等职业教育事业发展、中等职业教育招生的良好社会环境和文化氛围。

其次，在构建职业教育法规体系的过程中，要坚持经验借鉴与科学预见相结合的原则。立法要注重总结借鉴国内外历史的、现实的经验教训，同时又不能受经验的局限，而必须将总结经验与科学预见结合起来，从而使立法对社会生活的反映处于主动地位，并更好地发挥立法对社会生活的规范和引导作用。我国职业教育立法，一方面要立足自己的国情。我国是一个以农村人口为主的人口大国，整体劳动力素质较低，劳动力市场结构性失业问题突出。另一方面，作为一个处于全球化时代的开放国家，中国职业教育立法要注重学习美国、日本、德国等职业教育发达的国家的成功经验，规范职业教育的各个方面，使中国职业教育步入科学化、现代化的发展道路。因此，中国的职业教育立法，既要立足解决制约职业教育发展的约束因素，也要借鉴国外职业教育的成功经验，促进职业教育事业的全面发展。这个立法的过程，既是一个借鉴经验的过程，也是一个科学预见的过程。

再次，在构建职业教育法规体系的过程中，要注重构建职业教育“立交桥”。职业教育缺乏上升通道和发展空间，始终是禁锢我国职业教育事业发展的重要原因。构建职业教育法规体系，要充分考虑职业教育与义务教育、职业教育与高等教育之间的关系，充分考虑职业教育法与义务教育法、高等教育法的关系，通过职业教育立法，打通职业教育的上升通道和发展空间：一是要以法律文件形式，明确规定高职学校、本科院校招收中等职业毕业生的比例，鼓励中等职业学生通过自身努力提高学历；二是要以法律文件形式，放开职业学校、普通高校的招生渠道，使一些在工作岗位上有经验、技术创新上有成就的高级技术人才，凭借其职业技术资格证书，或者通过技能考核等方式，直接进入职业学校、普通高校深造，为高级技术人才的进一步发展创造有利条件；三是要充分考虑职业教育发展的层次性，可以考虑在已有中等职业、高职基础上，增加本科层次、硕士层次甚至博士层次的职业教育，从法律制度层面保障职业学校“学无止境”。总之，要通过完善职业教育法规体系，构建职业教育的“立交桥”，打通职业教育的上升通道和发展空间。

最后，在构建职业教育法规体系的过程中，要注重做好相关配套立法工作。《职业教育法》作为职业教育领域的一部基本法，难以做到面面俱到，必须在借鉴国外经验的基础上，建立、健全有关职业教育投入、职业选择、职业指导、企业培训、师资建设、学历文凭与职业证书互通等方面的配套法律、法规、制度，形成内容完整、全面协调的职业教育法规体系。同时，要以法律形式，明确各级政府部门、行业协会、企业组织、社会团体、生活社区、学生家庭等各主体在职业教育发展中的权利和义务。同时，在制定、完善上述配套法律的同时，要充分考虑《职业教育法》与已有的其它教育法律、法规的交叉关系，充分考虑各项法律、法规的有效衔接，提高整个职业教育法规体系的可操作性和执行效力，保障中等职业教育事业的完善的法制体系下健康运转，保证中等职业教育招生的稳定发展。

三、职业教育办学机制的完善

完善职业教育办学机制，主要是通过创新职业教育法规体系，允许、鼓励职业教育办学模式的多样化，实现办学主体多样化，并建立有效的教育衔接机制。产品多样化可以满足不同的市场需求，从而可以刺激消费。教育是一种服务，既是一种投资，也是一种消费，为市场提供形式多样的教育服务，有利于扩大教育消费需求。多样化的办学模式，有效的教育衔接机制，是发达国家发展中等职业教育的典型特征和成功经验。与发达国家相比，我国中等职业教育形式相对比较单一，难以满足不同主体的教育需求。因此，需要以法律形式，鼓励中等职业教育实现办学模式的多样化，为中等职业教育学生提供包括全日制、部分时间制、夜校、函授等多种形式的教育服务。在提供形式多样的教育服务的同时，还需要建立有效的教育衔接机制。目前比较可行的做法，是借鉴发达国家的做法，实施统一的学分制，构建学分互认机制，由各行业协会（或教育主管机构）确定各类专业的备选课程和应修学分数，中等职业教育学生可以在不同学校修完某专业的应修学分，再申请相应的资格证书或毕业证书，凭资格证书或毕业证书，可以进入劳动力市场就业，或者进入高等院校深造。总之，为学生提供多样化的办学模式，并建立有效的教育衔接机制，可以使学生根据自己的兴趣、爱好、特长作出个性化的选择，并且为学生提供更多的发展机遇，因而有利于增加中等职业教育的吸引力，扩大中等职业学校招生。