国务院制定行政法规还是行政规章

第三节　行政立法的程序

行政立法的程序，是指享有行政立法权的行政机关依照宪法、法律、法规的规定，制定、修改、废止行政法规和规章的方式、步骤和顺序。行政立法程序的规范化、科学化和民主化，是保障并提高行政法规和行政规章的质量、实现行政法治的基本途径之一。根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的有关规定，并结合我国的行政立法实践，可将行政立法划分为以下一些阶段:

一、编制行政立法规划

行政立法规划，是指各级人民政府，根据国民经济和社会发展五年计划所规定的任务，编制有指导性的行政立法的五年规划和年度规划。其主要内容一般包括在一定时期内行政法规、规章的拟定、修改、补充、清理等各项工作。

行政法规的立法规划的编制过程是:国务院法制机构根据党中央、国务院的重大决策和工作部署会同有关部门，初步确定行政法规立法项目，再征求有关部门意见。在此基础上，由国务院法制工作机构综合研究、协调论证、统一提出意见，形成行政立法五年规划或年度计划草案，报国务院领导审批。立法规划草案经国务院批准后，由国务院法制办负责组织实施。

编制规章制定计划的过程是:国务院各部门于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项，并在申请中说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确定的主要制度。国务院法制机构根据国家总体工作部署，对各部门的立项申请进行审查汇总，并报国务院审批;省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大市的人民政府法制机构报请立项，有关的地方政府的法制工作机构向各单位征求意见，并对各单位建议制定的规章项目进行研究论证，经审查后形成规章制定计划。规章制定计划报经制定机关行政首长审批后，由法制工作机构组织实施。

二、起草

起草是指对已立项并列入立法规划的需要制定的行政法规和规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案。起草重要的行政法规和规章的草案，其主要内容涉及几个部门业务的，由政府法制机构或者主要的主管部门负责，组成由各有关部门参加的起草小组共同起草。在起草的过程中，应注意深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，并适当吸收有关业务专家和法律专家参与起草工作。

三、征求意见与协商、协调

征求意见是行政立法具有重要意义的程序环节，是行政立法民主化的要求和体现。行政法规和规章在起草过程中，应当征求公民、组织的意见，特别是利害关系人的意见和有关专家的意见，包括技术专家、管理专家和法学专家的意见。《立法法》第58条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。《立法法》首次将听证会形式正式引入了我国立法程序。听证会一般是指在行政机关作出某项决定前，听取有关利害关系人的陈述、申辩的一种制度。对于规章的制定，也同样应当参照《立法法》有关行政法规制定程序的规定。

行政立法除了要征求人民群众的意见外，对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定，应当与有关部门协商一致。经充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案时专门提出并说明情况和理由。

四、审查

行政法规和规章草案起草完毕后，由起草部门的主要负责人签署，并连同草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料一同报政府法制机构予以审查。法制机构经过审查后，写出审查报告，提出是否提交正式会议审议通过的建议。根据《立法法》第59条的规定，行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。政府法制机构审查工作完成后，应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，对草案中的主要问题要在审查报告中作出说明。政府法制机构对草案审查的主要内容包括草案的立法条件是否成熟，草案是否符合现行法律、法规和方针、政策，草案是否切实可行，是否考虑了不同地区不同经济发展的情况，草案的结构、文字等立法技术是否规范，是否符合上报手续，以及有关的资料、说明是否齐备等。

五、决定与签署

国务院制定的行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院全体会议审批。国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。

部门规章应当经部务会议、委员会会议决定。这里的部务会议、委员会会议并不限于各部和委员会，还有中国人民银行、审计署以及国务院各直属机构。对于后者而言，规章应当经部门行政首长召集的行务会议、署务会议、局务会议集体讨论决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。一般规章由常务会议讨论决定，重要规章由政府全体会议讨论决定。

行政法规由国务院总理签署;部门规章由部门首长签署;地方政府规章由省长、自治区主席或市长签署。行政首长对规章是否通过拥有最终决定权。

六、公布和备案

公布是行政立法的最后一道程序，是行政法规和规章生效的必经程序和条件。国务院公布行政法规，由总理签署国务院令公布并在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出行政法规的国家正式文本。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

国务院部门规章由国务院部门首长签署发布相关的部门令，部门规章签署公布后，部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应及时予以刊登。地方政府规章经特定的地方政府首长(省长、自治区主席、市长)签署政府令予以公布后，应及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在部门公报或者国务院和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

备案是将已公布的行政法规、规章上报法定的机关令其知晓，并在必要时备查的程序。根据《立法法》第89条的规定，行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人大常委会备案;部门规章和地方政府规章应当自公布之日起30日内报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案;较大的市的人民政府制定的规章应同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案;根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。有关机构备案工作的具体实施按照《法规规章备案条例》的规定进行。