分析我国行政程序法的立法现状

（三）行政程序法

行政程序法，是指有关行政行为的程序的法律规范和原则的总和，它的调整对象是行政行为的步骤、方式、次序、时限。

西班牙于1889年颁布了世界上第一部《行政程序法》（德国1884年的《巴登邦行政程序法》不是全国有效），奥地利于1925年制定《普通行政程序法》，1946年美国颁布了《联邦行政程序法》后，西方主要国家也先后制定或修订或草拟了《行政程序法》。行政程序法的法典化，是行政程序法兴起和发展的最突出也是最主要的标志。

建国后，中国制定了一些涉及行政程序的法律规范，但是其中还存在不少缺陷和不足：（1）从行政程序立法的整体特性看，重实体、轻程序；（2）从行政程序制定的时间向度看，重事后程序，轻事前、事中程序；（3）从行政程序制度的目的指向看，注重行政效率提高，忽视制约公权和保护民权；（4）从行政程序立法体现的普遍性特征和特殊性特征看，重特别程序，轻统一程序。在现行行政程序法规范中，除行政立法、行政处罚、行政复议有统一的程序性法规外，其他行政领域的程序规范都较分散。

随着中国经济、政治体制改革的不断深入和良性运作，尤其是“入世”以后，束缚行政程序法制建设进一步发展的消极因素逐步减少，行政程序方面的理论研究、行政实践、立法实践迎来了前所未有的发展机遇，完善行政程序制度及其立法的条件日趋成熟。展望未来，中国行政程序法制建设应着重从以下几个方面入手。

1.行政程序立法目标模式的选择。以行政程序法的制定为首要目标，行政程序立法主要有两种目标模式：一是效率促进模式，二是权利保障模式。前者设计行政程序，侧重考虑保障行政权行使、促进行政效率提高；至于控制行政权、提供行政相对人以救济，则属考虑目标的第二位。后者设计行政程序，侧重考虑控制行政权、维护行政相对人合法权益；至于行政效率的提高，则属考虑目标的第二位。过去中国行政程序立法的模式比较接近第一种模式，鉴于当前国情和国际化的趋势，行政程序立法的目标模式既不能完全选择效率模式，忽视对行政权力的控制和对公民权益的保护，也不能完全选择权利保障模式，忽视提高行政效率和保障行政的顺利进行，而应尽可能兼顾两者，既利于控制行政权和保护行政相对人的合法权益，又利于提高行政效率。

2.行政程序立法体例模式的选取。行政程序立法的体例模式主要有三种：统一法典模式，单行法律、法规模式，混合模式，即无独立行政程序法而使之完全与实体法合体。第一种模式是制定全国行政领域统一适用的法典，第二种模式是分别就特定领域或特定事项制定单行行政程序法律、法规，第三种模式为既不制定统一的行政程序法典，也不制定任何专门的行政程序法律、法规，而是仅在相应行政管理法律、法规中规定有关行政程序，行政程序法与行政实体法完全合体。现代法治国家，通常采取第一种或第二种模式。

我们倾向于第一种模式，因为同单行的程序性法律、法规和与实体法合体的程序性法律规范相比，统一的行政程序法典能更好地对行政主体的职权作出规范，对行政权行使予以控制监督，从而更好地对行政相对人的合法权益予以保护；而分散的程序性法律、法规不能在整个行政领域确定统一的、体现现代民主与法治精神及效率原则的程序规范和制度，其能发挥的作用远不及第一种模式。

3.开放行政程序的法制化建设过程。行政程序制度如果要同时达至提高行政效率和维护行政相对人合法权益的目的，就必须在制定之初和实施之中充分吸纳和表现公民、法人、其他社会组织的利益诉求。否则，行政程序制度即便在形式上很完善，也只能是行政机关实施行政行为的有效工具，而非控制行政权和维护行政相对人合法权益的有效保障。为此，有必要将目前基本上处于封闭状态的程序法制定过程，改变为组织社会群众参与和监督的开放过程。

4.增强行政程序的实施成效。完善的行政程序法律制度是行政法治建设的一个重要组成部分，必须在行政程序立法、执法、守法、法律监督诸方面形成合力，充分利用“依法治国、建设社会主义法治国家”的有利环境，全面、切实推进我国的行政程序法制建设。