6.4 行政立法原则与程序
6.4.1 行政立法的原则
行政立法的原则是行政机关在进行立法活动时必须遵循的基本准则。这些基本的原则贯穿于行政立法过程的始终，具有重要的指导作用。行政立法的原则是根据立法实践所作的经验性、规律性总结，具有一定的普遍意义。从我国行政立法的实践来看，行政立法主要应遵循以下3个原则。
1.依法立法原则
依法立法是行政立法的首要原则:行政立法活动必须依法进行。在我国，《立法法》第4条规定:“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”行政机关要依法立法，其主要表现在:
第一，行政立法的主体合法。只有宪法和法律规定的特定行政机关才有行政立法权，其他行政机关无权立法。行政立法主体立法地位的确认必须以宪法、法律或有权机关的特别授权法为依据。
第二，行政立法的权限合法。行政立法机关必须在宪法、法律或特别授权法规定的权限范围内进行立法活动。对于法律法规没有规定的事项，行政立法机关无权立法。
第三，行政立法的内容合法。行政立法的内容必须符合宪法、法律的规定，不能与之相抵触。行政法规不能与宪法、法律相抵触，规章不能与宪法、法律和行政法规相抵触。
第四，行政立法的程序合法。行政立法必须严格遵循有关法律所规定的立法程序进行，有违程序的立法活动，都是无效的。
第五，行政紧急立法权的行使，必须符合宪法所设定的紧急状态条件，否则无效。
凡是没有立法权的行政机关所立之“法”、超越立法权限所立之“法”、无法律依据所立之“法”、不按法定程序所立之“法”，一律视为无效，不受法律保护，并且要追究相应行政机关的法律责任。
2.民主立法原则
民主立法原则是指行政机关依照宪法和法律进行行政立法时，应采用各种方式听取各方意见，以保证广大民众参与行政立法。我国《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”同样的原则也适用于行政立法活动。为此在行政立法中，就应该建立好以下几种制度:
第一，立法公开制度。行政机关要主动或应行政相对人申请而公开行政立法有关的信息、资料，以及对行政立法计划的解释、说明等，特别是行政立法草案应提前公布，并附以立法目的、立法机关、立法时间等内容的说明，以便让人们有充分的时间发表对特定行政立法事项的意见。如要正式公布已通过的行政立法文件，对直接涉及公民权利义务的行政立法应特别规定实施时间。
第二，立法咨询制度。一方面，行政机关应设立专门的行政立法咨询机构和咨询程序，对特别重大的行政立法进行专门咨询，并作为必经程序。另一方面，公民有权就立法所涉及的有关问题甚至立法行为本身请求行政立法机关予以说明和答复。
第三，立法听证制度。为了使行政立法的内容更加科学有效，有必要将听取意见作为立法的必经环节和法定程序，并公布对立法意见的处理结果。
3.科学立法原则
行政立法的终极目的应当是为了实现和增进公民的权益，保护人民的幸福。行政机关进行每一项立法时，要正确处理好维护行政权力与保障公民权益的关系，行政立法要在社会协调与发展、稳定与繁荣、社会公平与行政效率之间取得平衡。为此，就要求行政立法在逻辑结构、体系内容上科学合理，其中最为重要的是实现各种行政立法的统一协调。同时，行政机关必须在切实保障行政相对人基本人权和公平行政的基础上，尽可能以最低的成本制定出最高质量的行政法律规范。在立法之前，应对拟制定的行政立法进行成本、效益分析，以达到降低成本、提高效益的目的。
6.4.2 行政立法的程序
2000年3月15 日第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，第一次以基本法的形式对我国的立法程序有了较为全面的规定，从而为我国的行政程序立法提供了法律依据，这是我国立法程序法治化的进步，也极大地推动了我国行政立法法治化的进程。根据《立法法》以及现有行政法规和行政规章的规定，行政立法一般应包括以下程序:
1.编制立法规划
行政立法规划分为五年规划与年度计划。行政立法五年规划根据国民经济和社会发展五年计划所规定的基本任务编制，年度计划则根据国民经济和社会发展年度计划所规定的具体任务制定。对一定时期的法规和规章的修改、补充和清理等各项工作也应当包括在内。
国务院行政法规五年规划和年度计划由国务院法制局编制，报国务院审定。地方政府编制行政立法规划，一般由地方人民政府的职能机关和直属机构根据业务分工拟定本部门的立法规划草案，并于每年年底上报同级人民政府，地方人民政府的法制机构负责汇总部门规划草案，并统一编制地方行政立法规划草案，提请本级人民政府的常务会议审议批准，地方人民政府对于通过的立法规划负责组织执行。
2.起草
起草是指对列入规划、需要制定的行政法规和行政规章，由行政机关相应的主管部门分别草拟的活动。《立法法》第57条规定:行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。行政法规和行政规章的起草一般有两种:一是较为重要的行政法规和行政规章，其主要内容涉及几个部门业务的，由政府法制机构或主要部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行工作。二是行政法规和规章的主要内容不涉及其他部门业务的，则由主管部门负责起草。在专门的起草小组成立之后，除了主管部门和有关部门之外，还应当吸收有关业务专家和法律专家参加，以便从不同方面对草案提出意见。草案应在广泛调查研究、充分收集相关材料和意见的基础上形成，力求做到内容切实可行，形式完整，结构严谨。
3.征求意见
《立法法》第58条规定“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”行政立法过程中的征求意见程序一般包括两个方面的内容，一是听取利害关系人的意见和有关专家的意见。专家的意见包括技术专家、管理专家和法学家的意见。征求利害关系人的意见主要途径是:通过新闻媒介公布即将制定的法规和规章草案，召开相关问题的座谈会或者举行公开听证等，向利害关系人提供发表和陈述意见的机会。二是广泛听取和征求行政机关和其他国家机关中有关部门的意见。在行政立法的过程中，既要征求本部门、本系统的意见，也要征求其他部门和系统的意见，尤其是综合部门的意见;既要听取中央机关的意见，又要听取地方机关的意见。在涉及其他主管部门的业务时，应当与有关部门协商一致，经过反复协商不能取得一致意见的，应当在上报草案时专门提出并说明理由，由上级机关出面协调和裁决。
4.审查
审查是指行政法规和行政规章的草案拟定之后，送交政府主管机构进行审查。审查职能一般由政府法制机构承担。《立法法》第59条规定:“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”
审查的范围主要包括:第一，立法的必要性和可能性。第二，是否与宪法、法律、党和国家的方针政策以及上一级规范性文件的规定相冲突。第三，是否在本机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象。第四，行政法规、行政规章草案的结构、文字等立法技术是否规范。第五，立法的程序是否符合相关的法律规定。法制部门对行政立法草案审查后，应向行政立法机关提出审查报告，与法规或规章草案一并提交行政立法机关审议。
5.通过
通过是指行政法规、规章在起草、审查完毕后，交由行政立法机关的正式会议讨论审议。根据相关法规和规章的规定，国务院制定的行政法规应经过国务院全体会议或常委会议审议通过，各部委的规章也应提交部委常委会议审议通过，地方政府制定的地方规章需提交地方政府全体会议或常务会议审议通过。
6.公布和备案
公布是指行政法规和行政规章在通过上述程序后公开发布。它是行政法规和行政规章生效的必经程序和必备要件。行政法规和行政规章一般都须通过政府公报或者通过报纸、杂志、电台等宣传舆论工具公开发布。
国务院发布行政法规，由国务院总理签署发布令;经国务院批准国务院各部门发布的行政法规，由各部门的主要领导人签署发布令;在行政法规的发布令中，应包括发布机关、序号、法规名称、通过或者批准日期、发布日期、生效日期和签署人等项内容;经国务院总理签署公开发布的行政法规，由新华社发稿，《国务院公报》、《人民日报》全文刊载。
部门规章的发布一般由部门首长签署发布令发布。几个部门联合发布的规章，由几个部门的首长会签后，以一个部门的发布令发布。
地方政府规章的发布，一般由省长、自治区主席、市长签署发布令。某些重要的地方政府规章应当报上级人民政府批准后方可发布。
备案是指将已经发布的行政法规、行政规章上报法定的机关，使其知晓，并在必要时备查的程序。根据1990年2月18日国务院发布的《法规、规章备案规定》，国务院部门规章、地方人民政府规章应当报国务院备案。国务院部门规章由本部门报国务院备案;地方人民政府规章，由省自治区直辖市人民政府统一报国务院备案。按照规定，规章应于发布之日起30日内报国务院备案。
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