行政立法种类

6.2　行政立法种类

根据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类:

1.职权立法和授权立法

行政立法依其权限来源不同，可分为职权立法和授权立法。所谓职权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。我国《宪法》第89条规定，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;第90条第2款规定，国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。根据《地方组织法》第51条第1款之规定:省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。

所谓授权立法，是指国家行政机关依据特定法律、法规的授权或者依照国家最高权力机关的专门决议，制定规范性法律文件的行为。根据我国有关法律的规定，授权立法的表现形式有两种:一种是在某一项法律条款中，授权行政机关具体制定实施本法的细则。例如，《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第29条规定，“国务院根据本法制订实施细则”。又如，《中华人民共和国专利法》第68条规定，“本法实施细则由专利局制订，报国务院批准后施行。”另一种是国家最高权力机关将本应由其以法律形式规定某一方面事项的权力，而以“决定”、“决议”的形式，特别授权行政机关去行使。例如，1985年4月全国人大常委会通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者暂行条例的决定》。

职权立法与授权立法的区别主要表现在:第一，权力的来源不同。职权立法的权力来源是宪法或有关组织法规定的固定职权;授权立法的权力来源是宪法和组织法以外的其他法律的授权。第二，立法权的效力不同。职权立法的立法权可以经常反复地运用，而授权立法的立法权只能行使一次，不得反复运用。第三，立法的范围不同。职权立法的范围较广，而授权立法只能在授权范围内进行，立法范围很小。

2.执行性立法和补充性立法

行政立法依其内容不同，可分为执行性立法和补充性立法。所谓执行性立法是指国家行政机关为了执行法律、地方性法规或上级行政机关发布的规范性文件所进行的行政立法活动。执行性立法不创设新的法律规则、不为行政相对人设置新的权利和义务，它只是通过实施条例、实施细则和实施办法等形式将法律或法规的一般性规定具体化。比如，为了贯彻执行全国人民代表大会在1988年通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，1992年7月国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。又如，为了执行《中华人民共和国著作权法》，经国务院批准，国家版权局于1991年5月30日颁布了《中华人民共和国著作权法实施条例》。

所谓补充性立法是指国家行政机关根据权力机关的授权，对已经颁布的法律、法规尚未规定的某些事项进行补充规定的立法活动。由于补充性立法是对法律、法规没有规定的事项作出规定，可能创设新的法律规则或新的权利义务规范，因此，它必须有特定法律、法规或决议的授权，没有具体法律文件的特别授权，行政机关任意进行的创制性立法是无效的。一般而言，补充性立法所制定的法规、规章通常以补充规定、补充办法的形式表现出来。例如，根据1985年4月10日第六届全国人大三次会议《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，1986年国务院发布了《关于鼓励外商投资的规定》，等等。

3.中央行政立法和地方行政立法

依据行使行政立法权的主体不同，行政立法可分为中央行政立法和地方行政立法。国务院制定行政法规和国务院各部、各委员会制定行政规章的活动属中央行政立法。中央行政立法针对的是全国范围内普遍性的问题和某些必须由中央统一作出规定的重大问题。中央行政立法制定的法规和规章适用于全国。例如，1988年8月6日，国务院发布的《中华人民共和国印花税暂行条例》; 1993年9月2日，国务院证券委员会发布的《禁止证券欺诈行为暂行办法》等。

地方行政立法是指特定地方人民政府制定行政规章的活动。目前，我国有权进行地方行政立法的行政机关包括:省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，以及经济特区的人民政府。地方行政立法的目的是给予地方更多的自主性以发挥地方的积极性，所以，地方性立法一方面要根据地方的实际情况，将中央行政立法的规定具体化，确定实施细则和执行办法;另一方面则对有关地方特有的问题或根据地方性法规作出规定，以调整地区性特有的社会关系。与中央行政立法相比，地方行政立法权适用于各地方立法主体所辖的行政区域，在法律效力上，不仅低于中央行政立法，同时也不得与地方性法规相冲突。

4.法规性立法和规章性立法

依据立法的最终结果，行政立法可以分为法规性立法和规章性立法。在我国，法规性立法仅指国务院依法制定和颁布的行政法规的立法活动。其立法的形式有两种:其一为由国务院直接组织起草、制定和发布;其二为由国务院主管部门组织起草、制定，由国务院批准，再由制定部门发布。法规性立法涉及全国性的政治、经济、文化、军事等各个方面的内容。它的目的是为了更好地执行法律，以提高国务院对国家事务的管理能力。通过法规性行政立法制定的行政法规，有条例、规定和办法三种名称。条例指对某一方面行政工作作比较全面、系统规定的行政法规的名称;规定指对某一方面行政工作作部分规定的行政法规的名称;办法则是对某一项行政工作作比较具体规定的行政法规的名称。

规章性立法是指国务院主管部门和法定地方政府依法制定和发布的行政规范的活动。国务院主管部门所制定的规章，称为部门规章;法定的地方人民政府所制定的规章，称为地方人民政府规章。它们均可采用规定、办法、实施细则和规则等名称，但不得采用条例为名称。例如，我国《立法法》第71条规定，“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”。