文化体制改革推进文化行政的转型

二、转型的手段：文化体制改革推进文化行政的转型

如果说文化产业的发展是文化行政转型的直接动因的话，那么文化体制改革则是推动文化行政转型的直接手段。文化行政转型从一开始就是在文化体制改革的推动下进行的。改革之初，原有文化体制的弊端日益暴露出来，越来越不适应经济体制改革的需要，越来越不适应文化事业发展的要求。其主要表现在：在行政设置上，与旧文化行政管理体制相对应，全国按照行政层级，层层建立专业文艺团体，机械重复设置，造成大量人、财、物的严重浪费；在结构上，单一公有制，全国文艺团体、单位统统由国家包起来；在分配上，严重平均主义和大锅饭，有无作品、作品水平的高低与收入没有联系；在人事制度上，没有正常的人员竞争和流动机制，机构臃肿，冗员过多，文艺团体行政化和机关化现象严重，文化工作者的积极性很难发挥等。因此，不通过文化体制改革推动文化行政的转型，发展和繁荣文化事业就是一句空话。

文化体制改革首先从艺术表演团体的体制和经营机制开始。1980年全国文化局长会议明确提出，艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多，严重地影响了表演艺术的发展和提高，要坚决地有步骤地改革文化事业体制和经营管理制度。1983年国务院的《政府工作报告》指出，文艺体制需要有领导、有步骤地进行改革。在具体改革实践上，一是设计、调整艺术部门和艺术团体的行政布局。1985年中央办公厅和国务院办公厅批转了文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，要求改革全国专业艺术表演团体数量过多、布局不合理的状况，在大中城市，精简专业艺术表演团体，合并或撤销重复设置的院团，对市县专业文艺团体设置进行调整。二是借鉴经济体制改革中创新机制的做法，在文化单位推行以承包经营责任制为主要内容的改革，以解决“统得过死”和“吃大锅饭”等体制性的弊端；同时实行以文补文、多业助文等改革措施，以解决文化单位出现的经济困境。三是实行双轨制改革，调整文化行政的职能，该管的管好，不该管的放下去。在1988年国务院批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》和1989年中共中央《关于进一步繁荣文艺的若干意见》中，提出了实行双轨制的具体改革意见，即一方面为国家扶持的少数全民所有制院团，另一方面为多种所有制的艺术团体。国家主办的全民所有制艺术表演团体坚持少而精，主要是代表国家和民族艺术水平的、或带有实验性的、或具有特殊的历史保留价值的、或是少数民族地区的。其他的艺术表演团体实行多种所有制形式，主要由社会各种力量主办。这三个方面的改革表明，文化行政无论在行政设置、行政职能上，还是经营机制上都开始启动转型。

党的十四大后，文化体制改革的步伐加快，文化行政的转型也在加快。首先，改革文化行政管理方法。文化行政管理部门自身改革明显加快，以适应不断发展的形势的需要，重点是转变行政职能，提高行政效率，加强和改进对文化事业的宏观文化行政管理。其次，改革文化行政的重点，拓展文化行政的职能。改变过去那种重点管政治的做法，文化行政的重点之一放到了文化市场的培育上。着力点放在规范市场行为，完善运行机制，促进文化市场繁荣健康、活跃有序地发展上，并取得了明显成效：初步建立起包括文艺演出市场、电影电视市场、音像市场、文化娱乐市场、文化旅游市场在内的文化市场体系。第三，改革文化行政的模式。由过去单一的行政手段管理模式，逐步向法制管理模式演进。全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门制定和颁发有关文化的法律、法规、规章和政策性文件相继出台，涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域。《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国广播电视管理条例》、《中华人民共和国电影管理条例》、《中华人民共和国出版管理条例》、《中华人民共和国音像制品管理条例》、《中华人民共和国印刷管理条例》等在文化行政管理活动中发挥了很大的作用。第四，加大了改革文化单位管理与经营机制的力度，重点是建立健全激励竞争机制，努力增强生机和活力。例如在新闻单位，以提高新闻宣传质量为中心，调整了组织结构，改变过去编辑部内部分工参照政府工作部门对口设置办法；改革干部人事管理制度、工资奖金分配制度；改进宣传报道，建立新的激励机制、竞争机制和约束机制。这些改革措施使新闻报道的信息量增加，时效性增强，新闻内容的权威性、指导性和可读性大大提高，报刊的发行量逐年上升，广播电视节目的收听收视率逐步提高。艺术演出院团主要是进行了演出补贴改革和考评聘任制改革。第五，改革文化行政部门的设置，尝试进行文化行政部门的整合。文化集团的组建带动了文化行政部门的整合。到启动文化体制改革试点前的2002年，共组建了包括中国广电集团和中国出版集团在内的文化集团70多家。从地域上讲，涵盖到北京、上海、广东、江苏、浙江、四川等地；从经营主要业务上讲，有报业集团38家，出版集团10家，发行集团5家，广电集团12家，电影集团5家。在电影改革中还组建了电影院线30多条。这些集团的组建，探索了文化体制和机制的改革，加快了市场整合和结构调整。与此同时，类似文广局这样的文化行政部门也应运而生。

党的十六大后，文化体制改革的目的、意义、主要任务和实施重点更加明确。文化体制改革先试点，然后在面上全面推开。文化行政的转型不断推进。文化体制改革试点工作2003年启动，在中央直接领导下积极探索，大胆试验，顺利推进。北京、上海、重庆、广东、深圳、沈阳、西安、丽江等9个省市在内的35个宣传文化单位参加改革试点。这些单位既有公益性事业单位、文化企业，也有文化行政管理部门。试点单位根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展，以发展为主题，以体制机制创新为重点，以增强活力、壮大实力、提高竞争力，繁荣社会主义文化，满足人民群众日益增长的精神文化需求为目的，努力探索建立有利于加强和改善党的领导，充分发挥社会主义市场经济体制的作用，充分发挥国有文化企事业单位的主体主导作用，充分调动社会各方面的力量，充分调动广大文化工作者的积极性、创造性，多出精品、多出人才的文化管理体制和运行机制。试点工作取得了一定的成果，为制定全国文化体制改革总体方案、推动文化体制改革积累了经验、提供了路径。2006年元月，中共中央、国务院出台了《关于深化文化体制改革的若干意见》，表明全面进行文化体制改革的条件已经具备，文化行政转型进入关键性的阶段。