11．1 公共政策分析的内涵
政策分析是一种应用的分析形式，在广泛搜集信息的基础上，帮助决策者阐释目的，寻找备选方案，预测方案的效果，建立模型并对方案作出评估，从而为决策者选出最佳行动方案，其目的是帮助决策者制定和改进政策。政策分析是一个运用各种科学方法和技术去分析问题情境、解决政策问题的过程。因此，政策分析方法的适用与否对能否有效地解决政策问题举足轻重，方法论及分析技术的研究有助于科学决策的推行，避免重大失误。
11．1．1 公共政策分析的定义
正如对公共政策的理解不同，对公共政策分析的解释也相差甚大。美国兰德公司的查尔斯·沃尔夫认为，公共政策分析是把科学理论方法应用于解决政策的选择和实施问题，这些政策包括国内、国际及国家安全事务等方面。美国学者米切尔·J．怀特认为，“政策分析是在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程”，[1]政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会相互关系与“社会心理”模式。这种模式使人们对政府的某项职能有新的共同认识，其结果是使政治集团之间的活动或行为更趋一致，冲突趋于减小。政策科学的创始人之一，著名学者叶海卡·德罗尔认为，政策科学应包括基本政策、元政策、政策分析、实现战略等内容。美国学者克朗根据德罗尔的这一构想，认为从方法论角度看，政策科学应包括五个基本范围：政策战略、政策分析、政策制定系统的改革、政策评估、政策科学的进展。政策分析是依照政策方案与政府目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种已知备选方案中确定一个最好的政策方案的过程。
综上所述，我们认为，公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。首先，政策分析要使用各种分析方法和技术。它使用各种分析方法来帮助决策者制定政策。但政策分析与一般的分析理论和分析方法既有联系，又有区别。政策分析不同于一般的分析理论和分析方法，但是，它却要使用这些理论和方法。例如，运筹学、系统分析、成本—收益分析等，都是政策分析经常用到的方法。政策分析还要使用现代的分析技术，如模型和计算机模拟等。此外，判断和直觉也是政策分析中不可缺少的重要分析方法。其次，政策分析的目的是帮助决策者制定和改革政策。它在广泛搜集信息和资料的基础上，帮助决策者阐释目标，寻找备选方案，预测方案的效果，建立模型并对方案作出评估，从而为决策者选出最佳行动方案。因此，政策分析中要考虑与政策制定和执行有关的广泛的社会、政治和组织问题。政策分析的这一目的、方法和内容使它和一些相关的学科区别开来。例如，系统分析、经济分析、管理科学、数学、社会学、政治学等学科都与政策分析相关，但它们的目的、方法、内容与政策分析是不相同的。最后，政策分析的内容是复杂的。从狭义的角度看，政策分析是指运用各种分析手段对政策手段与政策目标的关系的分析；从广义的角度来看，政策分析还包括对政策过程各个阶段的分析和评估。此外，政策分析还包括与分析工作有关的一些活动，如社会调查、搜集信息、分析整理资料、确定证据、拟定各种指标、设计问卷和表格等。
政策分析是随着分析过程和分析过程中的知识被有意识地发展、人们对知识与行动间的联系进行明确和反省式检验而发展起来的。早期有一些人在耕种季节开始时或在战争时期，负责政策结果的预测，逐渐产生了专门提供政策相关知识的知识阶层；并且能对知识与行动间的关系进行有意识的说明，如上面提到的在耕种季节开始时或战争时期，负责政策结果的预测。当然，早期的分析者是用神秘主义、宗教仪式和魔法预测未来，这些方法在一定程度上依赖于经验中获得的证据，因此，以现在的标准看，这些提供政策相关知识的方法是不科学的。直到18世纪后期发展了工业革命，人们认为通过科学与技术可以促进人类进步的观点在政策制定者及为政策提供建议的人中间比以前更占主导地位。提供政策相关知识才成为一个由专门方法指导并不受日常政治利益偏见影响的相对独立的活动，关于自然与社会的科学理论的发展与证明逐渐成为理解与解决社会问题的惟一的客观方法，神秘主义、巫术和占卜被现代科学所代替。19世纪，此前发展缓慢和相对稳定的社会被加速的社会复杂性与不可预测性所替代，工业文明派生出了新一代无家可归的、未受教育和到处流浪的城市无产阶级及其家庭。因而，面临诸多丞待解决的公共问题，许多应用性科学应运而生，它们最初采取了统计学和人口学的形式，后来采取了社会学、经济学、政治学和公共行政这些已确立学科的形式。作为对客观形势的一种自觉反应，提供政策相关知识的新的经验性政策分析成为立法和管理社会公共事务的重要手段，决策者开始把自己的活动建立在对经验数据的系统记录上，政策分析的方法也发生了重大变革，走向科学化。与19世纪相比，20世纪一个引人注目的特征是政治学、公共行政和社会学、经济学及相关科学学科的职业化，政策分析人员是一些专门从事教学与研究的大学教授及其他职业的社会科学家，政府逐渐号召他们来提供关于政策制定与政府行政的实际建议，政策分析得到了快速发展，并最终形成了20世纪的政策科学运动。
11．1．2 公共政策分析的构成要素
政策分析的任务是帮助决策者确定恰当的政策方案。一个科学的决策所涉及的要素，就是政策分析的基本构成要素。根据奎德等人的论述，政策分析的基本要素如下七个方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。[2]
1．问题
美国学者安德森认为，问题的性质决定了相关政策方案的形成过程。也就是说，问题的性质决定了最后的政策方案。好的开端等于成功的一半，成功地界定问题等于完成了分析任务的一半。一个公共政策能否顺利地形成，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。因此，政策问题是政策过程的起点，同样也是政策分析的逻辑起点。政策分析中所要处理的问题是社会公共问题，不同于一般的技术问题。人们对它们所作出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。决策者所面临的问题的性质、问题的构成及问题形成的原因都需要政策分析人员予以明确，只有这样，才能制定出科学决策。
2．目标
政策目标是政策希望取得的结果或完成的任务。当个人或政府部门需要通过政策分析来作出决策或选择政策时，必须假设该决策或政策要实现的某些对象，这就是目的或目标。目标的选择十分重要。只有选择正确的目标，关于备选方案、成本和效益的信息才会有意义、有价值；如果选择的是错误的目标，则意味着我们处理的是错误的问题。在这种情况下，我们再去花费大量的时间和金钱来制定并执行各种备选方案，当然是荒唐可笑的事情了。如果没有目标，政策方案是无法确定的。公共政策所要达成的目标又是多样的和复杂的，有些目标是明确陈述的，有些目标是模糊的或只被决策者感知的；有些目标是单一的，有些目标是多元的或互相冲突的；有些目标是短期的，有些目标是长期的或需要几代人的努力才能实现的；有些目标是定量阐述的，有些目标是定性阐述的，有些目标甚至不能定性阐述。政策分析的中心任务，是要确定解决问题的目标。
3．备选方案
备选方案是实现某一政策目标的手段或措施。根据问题的特殊性，备选方案可以是政策、策略或行动。拟定可供选择的各种备选方案，是政策分析的基础。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。而且，备选方案必须是彼此不同的，它不仅包括决策者一开始就知道的选择，还应包括以后被发现的构想的选择。
政策方案的设计过程，是个不断创新的过程。有些学者认为，这一过程是政策分析最能大显身手之处。国外政策研究者有句名言“统治就是选择”，这指出了正确地选择政策备选方案对决策者实行有效统治的重要性。
4．政策效果
效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益或有效性表示。一般来说，选择一个特殊的备选方案来实现目标意味着一系列确定的结果，而取得这些结果又要消耗一定的资源。政策效果实质上是某项方案的结果与取得这些结果所消耗的资源的比较。政策效果可以分为经济效果、非经济效果和社会效果。经济效果指方案取得的经济结果与资源消耗量的比较，它们常常用货币单位来反映。非经济效果指方案取得的非经济结果与资源消耗量的比较，它们一般不用或不能用货币单位来反映。社会效果指经济效果和非经济效果的总和。政策效果是决定政策方案的重要依据，因此，公共政策分析人员必须予以高度重视。
5．政策标准
标准是一种规则或尺度，使用它能够把各个备选方案按照适当的顺序排列起来，并且能够计量各个备选方案的效果。政策标准是一种把政策目标、备选方案和政策效果联系起来的政策范畴或政策方法。政策标准十分重要，它直接影响我们对备选方案的选择和对效果的计量，在执行中还影响到对政策的评估。政策标准属于政策分析中价值研究的范畴，它涉及决策者的价值观。或者说，决策者的主观价值直接决定政策标准的选择。人们在分析过程中，选取的标准不一样，那么，对政策方案作出的评价也会有很大不同。美国政治学家P．荻辛曾描述了人类社会所追求的五种理性：[3]一是技术理性，即政策是否对社会产生效用从而解决人类所面临的科学技术问题；二是经济理性，即政策是否对社会有效率，以最低成本提供最大效益，或者提供固定的效益，而消耗最低成本；三是法律理性，即评定政策是否符合成文的法律规范和各项先例，以探讨政策在社会上的合理性问题；四是社会理性，即断定政策的内容是否与社会上流行的规范与价值一致，分析政策在维持社会制度中所作出的贡献；五是实质理性，即政策是否追求前面所谈理性中的两种或两种以上内容，以及能否解决各项理性之间的冲突问题。
6．政策模型
政策分析的核心问题，就是要找到或构造出一种能够预测我们选择的行动方案的结果的程序。这就是说，如果我们考虑将一个行动方案付诸实施，就必须有一个程式，它能告诉我们该行动方案会产生什么效果，以及我们将在何种程度上实现目标。这些作用是通过模型来完成的。所谓模型，是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。模型有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，模型可以将复杂问题简化为易于处理的简单模式，不受现实中非本质因素的约束，易于理解、操作、模拟和优化。模型是由变量与关系组成的。变量反映包括随时间或其他条件变化的数值改变程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关系而将其组合。模型不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。政策分析的核心是建立、设计一个清晰、可靠、准确并易于操作的模型，并希望这个模型能提供有关政策方案、计划、规划以及执行结果的信息。政策分析可以看为利用一个或多个模型对各种备选方案（包括发现新方案）进行选择、启发和优化的过程。模型虽然不能代替原型预测未来结果的全部答案，但至少我们可以根据各种假设向模型提问，从而得到各种可能结果发生的概率。这时，政策分析的过程就变为借助模型去寻求政策方案的过程，而决策本身也变为一个不断使用模型的过程。
7．政治可行性
有学者将政治可行性分为三个方面：政治资源限制——包括政治支持度、政治和行政技术；分配限制——政治是整个社会对价值所做的权威分配，分配的差距有一定的限度；制度限制——政策分析不能为所欲为，必须在一定的制度限制之内进行。
11．1．3 公共政策分析的过程
根据政策分析的要素，政策分析的过程相应地划分为以下几个阶段。
1．阐释目标
阐释目标是政策分析过程中关键的一步。只有正确地阐释目标，才能保证整个分析过程的正确进行，对目标的错误理解或解释，会在分析过程中埋下错误的种子，最后势必导致错误的结论。阐释目标的工作包括：分析有关问题和争论点；弄清这些争论的来龙去脉；说明目标；发现起作用的主要因素以及取得对它们之间关系的初步认识。
2．寻找方案
备选方案是实现政策目标的措施和工具，政策分析的第二步就是寻找备选方案。在这个阶段，分析人员必须广泛搜集信息，不断寻找各种解决问题的具体方案。这个过程的工作包括：根据政策目标，搜寻、设计出可能的备选方案，包括对已有方案的整理；在此基础上，收集与方案有关的资料和数据，并进行分析。寻找备选方案的途径包括决策者和其他专家两个途径。决策者本人是一个主要的方案来源，因为决策者“有解决问题的丰富的思想，只不过这些思想未经实施而良莠不分罢了”。[4]政策分析涉及多学科的知识和技能，例如工程学、数学、经济学、社会学、法学等其他学科，而分析人员大多不具有多学科的知识，需要请教有关方面的专家，让他们提出解决问题的方案，因此，其他专家也是重要的方案来源。利用专家进行的这种研究称为支持研究，这也是政策分析中的一种重要方法。
3．预测效果
每一备选方案的未来效果是选择备选方案的最重要的依据，因此，政策分析的第三步就是对各种备选方案的效果进行预测。预测效果的工作包括：根据备选方案的内容和性质，以及方案实施的环境和条件，对方案的效果作出估计。如果我们预测的这些效果出现的时间遥远，或者不能确定，那么我们就要做出使备选方案能够操作的条件设计，然后根据这些条件设计来计算出备选方案的效果。奥拉夫·赫尔黙认为预测应该分为以下几步：一是审查备选方案，预计会出现的情况并估计其出现的概率；二是研究备选方案之间可能出现的相互影响，确定某种可能控制因素，并估计其控制范围；三是在各种可能出现的情况中作出优先选择分析，并估计各种干预条件的改变对相关概念的影响；四是展示分析结果，并从中导出可能的行动方案的效果。
4．构造模型
政策分析的过程就是借助模型去寻求政策方案的过程，政策分析的成败在很大程度上取决于模型的选择，因此，政策分析的一个重要环节就是构造模型。事实上，构造模型和预测效果是不可分割的、紧密相联的分析过程。构造模型的目的是为了对政策方案的效果作出预测，模型方法本身也是一种预测方法，而且只有在预测的指导下，才能构造出合适的模型。构造模型的工作包括：构造一个或多个关于政策系统及其环境的模型；根据模型，对政策系统的操作进行分析，并对政策系统的工作方式和工作性能作出估计。构造模型不仅是一种技能，而且是一种富有创造性的活动，是一种艺术。为了设计或评估一个政策系统，我们往往要构造很多不同类型的模型，这需要经验的指导和正确的判断。G．M．詹金斯认为构造模型应该注意以下几个方面[5]：第一，保证模型的构造是在合乎目的的意义下进行的，这就要使一个系统设计得尽可能便宜和有效；第二，收集构造子系统模型所需的各种专门信息；第三，保证建模工作集中在最需要的地方，作为一般的原则，模型应尽可能保持简单；第四，决定建模工作何时能够满足目标，即仅在一个充分的精确度内预测全面的系统性能；第五，考察系统分析协作小组和将要使用模型的管理者之间的“有效对话”。
5．评估方案
公共政策分析最终必须是对各种备选方案进行评估，以为决策者提供有效合理的决策建议，因此，评估备选方案是政策分析中的核心环节。评估方案的工作包括：选择一定的（一个或多个）标准，把各种备选方案按照优先顺序排列起来，使决策者更容易作出选择。评估方案是在前一阶段的构造模型和预测效果的基础上进行的，只有对备选方案的效果作出预测，才能比较各种方案；只有比较各种方案，才能排列这些方案。系统分析根据两种主要的理性方法来排列备选方案。一种方法是固定任务或效用水平，然后按照成本递增的顺序来排列方案，成本低者列前，成本高者列后。另一种方法是固定成本或预算，然后按照效用递减的顺序来排列方案，效用高者列前，效用低者列后。
以上简要说明了政策分析过程几个阶段的工作，这几个阶段是相互渗透、不能分割的。这几个阶段的顺序并不重要，重要的是，根据决策内容和分析工作的需要，这些阶段可以交叉、重复、循环，直到我们彻底弄清问题，找到合适的决策方案。
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