公共政策议程的激发的研究及要素分析

4．2　公共政策议程的激发

4．2．1　公共政策议程激发的研究

拉雷·N．格斯顿认为，在政治过程的背景中，“一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题转化成一种普遍的共有的、消极的公众反应。公众反应反过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件。当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治压力时，就会因触发机制的持久性而发生性质改变。”^[18]

关于公共政策议程设立激发机制研究，在早期的政策科学中几乎没有人注意。人们认为民主社会的政府能够自觉接受社会发出的刺激或问题，并制定政策来解决这些问题。但事实是有许多问题并没有得到政府注意，如隐蔽的议程；有些问题被政府关注了，制订了政策，也没有执行好政策，也同样没有得到解决。这样，就提出了一个问题，即是什么东西推动政策过程的发展问题，就公共政策议程来说，关键在于如何从众多政策问题中挑选出一些以进入公共政策议程？对于这些问题的研究，一方面，使政策科学的发展进入到新的阶段，由科学的政策研究到政治的政策研究，甚至开辟了专门研究公共政策议程的理论建构。另一方面，也为人们理解实际的政策过程提供了认识指引，也可以借此改进现实中的政策过程。

公共政策议程设立的激发机制是一种事件。那么可以追问的一个问题是，什么东西引起了这个事件的发生与进展呢？只有弄清楚这个问题，才能真正接近现实的政策过程，才能进一步走向科学。提出这个问题，实际上就是要探讨公共政策议程设立的激发机制的内核或本质。由于事件不过是人的事件，因此，公共政策议程设立的激发机制的研究，实际上是要说清楚是什么东西使政策主体那样行动，去集中关注某一社会问题，将其提上政府的议事日程，并力图有后续的行动来解决。

1．综合的理性模式

政策科学自诞生后至今最成功的理论框架还是综合的理性模式。在这种主流的理论范式看来，政策过程可以划分为一系列线性发展的环节，即界定问题、建立评估标准、认定可选择政策、评估可选择政策、选定偏好的政策、执行偏好的政策^[19]。依据这种框架，政策制定者能够清楚地定义他们的目标，确立令自己满意的目标，也能够以一种理想的状态揭示许多实现目标的方案，并能够对所有这些方案进行系统的比较，然后从中挑选一种能够以最小的成本达成目标的方案^[20]。

从上面的论述中可以发现，它对公共政策议程的考察是十分粗糙的。它假设，民主社会老百姓提出政策问题，政府予以界定并解决。对此，伊斯顿用他的政治生活的系统分析予以再现。在这种政治生活的系统分析中，老百姓的需要与支持构成政府施政的压力向政府输入，然后政府以一种黑箱机制对之进行处理，转换成公共政策与政府的决定对社会输出^[21]。在这种分析框架中，公民向政府反映什么，如何反映，这些反映如何集中等问题都没有清晰的概念。伊斯顿只是假定，公民提出的问题是政府决策与行动的刺激源，然后政府通过接受刺激并予以反应^[22]。在此，一切都成为一种科学的认识程序，即刺激与反应。由于现实的政策过程并不是单一的解决社会问题的技术程序，因此，对政策过程的研究包括对公共政策议程的探讨，必然要发展出其他的理论。

2．政治的政策过程模式

林恩和德利翁等其他学者提出应该以一种比主流框架灵活的方式看待政策过程^[23]。政策制定被看成一种政治过程而不是一种狭隘的技术方法，林恩将公共政策看成是组织中个体的产出。这些人在不同的影响下运作，“为了理解政策制定，有必要了解这些结构中的行为和相互作用：这些因素包括身居特定职位的个人、团体、组织、政治系统以及作为它们整体的更广泛的社会”。因此，政策制定不涉及特殊的方法论，而是适应学习如何对政治和组织环境施加影响的一种事务。主要的关注点在于应认识到在实践中特定政策是如何形成、发展和发生作用的。按照这种观点，公共政策是一个过程，政治方面的考虑高于所有其他方面；林恩将这一过程称为公共政策的管理者利用任何方式实现他们的目的。有效的公共政策管理者不是技术专家，而是为其组织活动确定可理解的前提；对重要的战略性问题有深刻的理解；确认并集中关注那些对组织雇员有意义的活动；始终关注并充分利用所有的机会，无论这种机会是有意识创造的还是意外获得的；有意识地将个性方面的鲜明特点作为领导和施加影响的工具；在个人资源的经济构架中进行管理，控制目标的努力程度和目标的实现程度。在这样的政策过程框架之下，公共政策议程设立的激发机制只是一种政治事件，是一系列施加影响与权力竞争。对此，梅尔茨奈提出通过下列因素的讨论来进行政治分析^[24]：

行动者：通常是哪些个人或群体关注这类问题？按道理哪些人有可能涉及目前的问题？

动力：行动者的动机、需要、愿望、目的和目标是什么？他们想要什么？要采取什么方法去满足不同行动者的需要？

信念：每一个重要的行动者对这个问题所相信的是什么？不同的参与者所持的态度和价值观是什么？他们将什么看作满足的手段和目的？他们愿意接受什么？

资源：每一行动者所拥有的能够用以获得自己所想要的资源是什么？资源通常表现为金钱，但也可以是管理技巧或把握时机的能力。有些个人或组织能够更好地利用他们的资源，哪些行动者善于并可能得到他们想得到的。

地点：决策在什么地方作出？由谁作出？什么时候作出？

应该说通过以上因素的分析，实际上构建了一个现实的政策行动者，公共政策议程的设立就是由他们的行为实现的。但是，政策过程不完全是一个政治过程，它也同时是一个可以进行一定程度技术处理的社会问题。因此，仅仅从政治的角度来界定公共政策议程是有欠缺的。

3．多源流理论发展模式

多源流理论是美国著名政策学家金顿（Kingdon，John W．）构建的^[25]。他的理论核心是试图解释为什么某些议程受到决策者的注意，而另外一些却被忽略了。所以，多源流理论可以说是一种专门的公共政策议程理论。作为这种理论的中心观点，是以“政策之窗”的形式揭示了公共政策议程设立的激发机制。

这种理论的来源是垃圾箱模型，它处理的是模糊性一类的问题。所谓模糊性是指“对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态”。这些不同的思考方式之间也许是不可调和的，也许会带来含糊、混乱和压力。作为垃圾箱模型的构建者，科恩、马齐、奥尔森认为组织中决策制定的过程或决策环境，是一种“有组织的无政府状态”，其中包含着巨大的模糊性，通常具有三个主要特征：流动的人员、偏好选择存在问题、技术不清晰。

在上述极端条件下，基于理性行为的理论的应用受到了极大的限制。既然问题和偏好都不很清楚，就不可能选择能够带来最大净收益的方法。模糊性条件下的最大问题在于：我们不知道问题是什么，它的定义是模糊的而且是变化的。识别相关与不相关的信息也存在问题，有时甚至会出错或出现误导现象。政策选择的过程已经越来越不像解决问题的一种实践，而越来越成为有些复杂的世界的一种尝试。因此矛盾就产生了：政府机构被要求加强他们的监管职能，同时他们的财政预算又被减半。每次都要求提供信息，但是没有任何一次决策使用了这些信息。这样，非常关键的问题就是什么时间、谁在关注什么样的问题。这样，就启发了多源流理论的思路，即从时间或过程的角度来分析政策决策。

在多源流理论中，存在三种源流：问题、政策与政治。每一个概念的界定大体上都与其他两者有所不同，并具有自身的动力和规则。在需要决策的关键时刻，政策问题的提出者就将三者结合起来。三者的结合使一个问题获得政策制定者高度关注的可能性大大地提高了。

首先是问题源流。为什么政策制定者对一些问题给予关注，却对其他问题视而不见呢？这主要取决于官员了解实际情况的方法，更重要的是，取决于这些实际情况是如何定义为问题的。了解实际情况有三种方法：第一，一种情况存在与否及重要程度可以用一系列指数来反映。指数可以用来衡量实际情况所发生的变化，从而引起官员们的注意。第二，一些重大事件或危机事件经常能够导致对于某个问题的关注。第三，从现行项目中所获得的反馈，可以推动对问题的关注。当然，并不是所有的情况都能够转化成问题。金顿认为，问题必须包含明确的可感知的因素。一些实际情况逐渐被界定为问题，因此比其他情况获得了更多的关注。人们把情况界定为问题时，会用自己的价值观和信仰指导决策过程，将现象进行归类，并比较不同国家的情况。

其次是政策源流。在“原始的政策鲜汤”周围“漂浮”着多种意见主张，意见主张由政策共同体中的专家们提出，政策共同体是一个包含官僚、立法机构成员及学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题。意见主张需要通过多种方式的试验和检验，其中包括听证会、论文、会谈等。经过检验，一些主张保持原封不动，一些被合并为新的提案，一些则被取消。尽管意见主张很多，但仅有少数能引起高度重视。其中的选择标准包括技术可靠性与价值观念的可接受性。

再次是政治源流。其中包括三个因素：国民情绪、压力集团的争夺行动、行政或立法上的换届。在这三个因素中，国民情绪和政府的换届这两个因素的结合，会对议程产生最强有力的影响。

当在一个关键的时间点上，上述三大源流汇合到一起时，问题就会被提上议事日程。在多源流理论中，这样的时间点称为“政策之窗”，其被定义为“提案支持者们推广其解决方法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会”。它是由紧迫的问题或是政治源流中的重大事件打开的，持续时间较短，一些可以预测，一些则无法预测。当政策之窗被打开的时候，政策企业家（Policy entrepreneurs），即那些愿意投入时间、精力、信誉、金钱以在可以预见的未来获得物质的、有意追寻的重大回报的人，必须迅速抓住机会开始行动，否则就会失去机会，只能等待下一次机会的来临。政策企业家需要的不仅仅是坚持不懈，还需要具备将各种因素结合起来的技巧。他们必须把问题与解决办法相结合，并在政治上被接受。这样，多源流理论就解释了为什么一些问题获得了关注，而其他问题却没有？在它看来，议事日程是由政治源流中的事件、紧迫性问题以及像当选官员那样明显的参与者所决定的。可供选择的政策方案的细化过程受政策源流中的选择过程的指引，也受相关政策领域内相对属于幕后参与的专家的影响。

多源流理论把垃圾箱模型应用到国家层面的政策制定过程，是非常有益处的，因为它将政策共同体与更宽泛的重大事件结合起来，揭示出意见主张与利益之间的两难困境问题。广泛的政治事件通过一些具体的方法与狭小部门的发展结合起来。虽然其中的任何一方都不能决定另一方，但是在具体的部门之外发生的政治事件，同样会引起决策层面的关注。这种研究同样阐述了公共政策中意见主张问题。虽然他没有否认个人利益的重要性，但是从两个方面阐述了意见主张的重要价值：第一，认为解决办法的完善不仅建立在效率或权力的基础之上，还需要建立在平等的基础之上。第二，在一个快速变化的模糊世界当中，政治意识形态具有启发和示范的作用。

多源流理论提出后，受到学术界很大的重视，但也遭到了一些批评。文献中经常提到的问题有五个方面：一是三个源流之间是否真正独立？二是“政策之窗”在耦合中究竟发挥什么样的作用？三是政策企业家的战略是如何影响耦合的？四是政策源流中的解决办法是否是渐进式发展的？五是这种方法是否仅仅是一种启发式的手段？

4．2．2　公共政策议程激发的要素

公共政策议程设立激发机制的基础在于理解人性假设和人的行为。综合的理性的模式不过是经济人假设在政策过程研究包括议程研究上的应用，构建的是一个理性经济人运用其无所不知的智能管理政策问题的程序，是一种平滑的线性流程。政治的模式则对它进行修改，加入了政治利益的潜在矛盾，因而公共政策议程设立的激发机制变成了一种公共管理者的驾驭术。金顿的理论框架则进一步突破了理性经济人的视域，提出了问题，提出政策与政策互动的关系机制，即“政策之窗”。

那么，作为一种现实的行动者，人的社会生活是否只有问题或需要、权力或政治、政策或认识等层面呢？答案是否定的，因为人的生活还有内外环境因素的作用。马克思认为，人在其现实性上，是一切社会关系的总和^[26]。人是一切社会关系的总和，那么这些关系包括什么呢，从宏观来看，有人与人的关系，有人与自然的关系。为了建构与维护这些关系，又必须有人内部的关系：身心问题。内部与外部关系的整合，则构成一个现实的人：实践者。因此，人实质上是一个具有需要、认识、行为与自然、社会、时间等因素的系统。这样的人，或者可以称之为关系人。与经济人假设相比，关系人已经不是一种抽象的自足的人性，而是一种现实的、在关系中存在的实践者。这样，就可以对政策科学的理论发展提出一系列有新意的命题。就公共政策议程设立的激发机制来讲，可以发掘出如下五种因素^[27]：

一是需要或利益。人的行为都是在内在的需要驱使下开展的。这种需要外化则是社会生活中具体的利益。因此，研究政策中的主体的需要与利益就可以找到政策问题向公共政策议程转化的动力。

二是认识或文化。人与动物的区别在于人是有意识的。人的行为都是由意识牵引的，尽管这种牵引有时是不自觉的，有时是自觉的。但无可否认的是，认识是人的行为的先导。这种认识作为宏观的结构就是社会文化。因此，公共政策议程的发展，必然具体地是受参与者的认识引导的，又宏观地受到外部文化或气候的影响。这种认识或文化的机制，主要是发现政策问题中包括的新利益或利润，或者对政策制定者施加心理压力。

三是政策或制度。人在社会中生活，因此，必然要有规则。这就是制度或组织政策的作用。在政策问题的发酵中，现存政策与制度是一个框架，约束着问题的建构与问题的解决。

四是关系或权力。在一个分化的社会里，人们之间的地位并不是平等的，人们占有的资源也有多寡之分，因而解决问题的能力也有大小。这样，参与公共政策议程建构的现实机会也有区别。这样不同的人与组织围绕公共政策议程的设立转，就会有公共政策议程的相关过程的展开。不言而喻，这是公共政策议程发展的关键。

五是情境或环境。人作为一种社会动物，既有内在的需要与利益诉求，有认识与文化的引导，也有外在的社会制度与社会关系等作为背景。所有这些都通过人的行为的场域统一起来。这种场域包括直接的情境，以及作为背景的一般环境。它们提供了公共政策议程发展的地点。

实际上，公共政策议程的设置来自于可以进行客观描述与研究的“事件”。关于事件，拉雷·N．格斯顿做出了系统的研究^[28]。根据这位学者的论述，事件作为公共政策议程的激发机制，在公共政策制定过程的早期关键时刻，表现出极其重要的作用：识别和澄清出现的问题。不幸的是，这些活动难以预测，因为它们倾向于隐蔽、不易观察，常隐藏在较容易观察的日常事件后面。然而，在特定时刻的特定条件组合下，当事件的衍变产物对一大部分公众呈现出反向效果时，其对政治过程就变得重要起来。它对常规生活的干扰告诉社会中受到影响的那个部分：事情有些不对劲，需要引起注意。在它之前的，非必要的政治过程的部分内容，可能成为它发生后政治决策的主题。托马斯·戴伊写道：公共政策受到环境性质的极大影响。当环境中发生的事件越过了政治系统的边界，该事件就使系统重组。所以虽然事件机制的意义通常无法在它们出现之时预见和估量，却有助于定义新问题以及随后的对政策回应的选择。

作为公共政策的催化剂，事件机制的价值来自于三个因素的相互作用：范围、强度和时间。这三个因素共同构成了政治变化的核心因素。每一个因素的出现与其他因素结合起来，形成激发机制对公共政策过程的潜在影响，以及发生变化的可能性。范围是指受到事件机制影响的人的数量。如果一个事件对社会的相当大的部分有普遍意见，那么采取行动的要求就会有广泛的基础。但是，如果事件改变了少数人的生活，那么对他们来说，要有所例外，则是困难的，因此，要获得具有有效改变能力的从政者的认识也是困难的。在范围中，客观参数和政策管辖权相互作用。由于这个原因，事件机制的戏剧性质存在于受不可预见的事件影响的，或窄或宽的潜在的公共环节之中。强度是公众感觉的事件的强度。如果发生了一个预料之外的事件，而得到宽容的接受，那么随后人们对此事件的态度就不是要求改变政策。但是，如果此事件引起了关注，特别是以担心或愤怒的形式关注，那么公共政策的制定者们很可能就要对舆论的哗然予以重视。尽管有些事件很快就广为人知，而另一些事件则要经历一段酝酿过程。事件产生的时间与效力并没有一定的关系；很快广为人知的事件可能与某些经过了萌芽期的事物一样有力量。事件三个因素的结合，成为公共政策议程设立的一个联结点：时刻。这时足够多的人认识到实施的空白，并意识到当前政策有些地方不对，随后的制度不能解决问题。因而公共政策议程调整与设立就提上议事日程。

事件可以分为内部事件与外部事件两种。内部事件有五种重要来源：自然灾祸、经济灾难、技术突破、生态迁移和社会演变。外部事件有四种主要来源：战争行动、间接冲突、经济对抗和军备增长。通常情况下，内部事件通常激发公众意识到与国内相关的问题，外部事件则引发国内对处理外交政策问题的首要目的做出反应。在此情况下，公众反应的焦点由事件的起因所决定。在特殊情况下，外部事件只造成国家内部议程的反应，有时意外事件在这个范围内占优势。在这些特殊情况下，因国际事件而产生新的国内问题，受到事件影响的国家几乎无力去控制和做出改变，则政治反应倾向于关注国内问题。外部事件与国内影响的联系表明，主权国家受到国际事务决定的程度。当各个国家试图从讨厌的或有争议的国外事态中置身事外时，就存在这一事实：外部—内部关系可能导致外部事件转变成国内问题。