公共政策议程的建构主体及模式分析

4．3　公共政策议程的建构

4．3．1　公共政策议程建构的主体

公共政策议程建构是特定的政策主体或政策过程的参与者选择某种方式表达自己对公共政策问题的看法，并使之进入政策程序，是由政策主体的行为与互动确立的。因而公共政策议程的构建与政策主体因素密切相关。

公共政策议程建立的行动主体可以是个人或集体，其成员因国家、政策领域、时间的不同而不同。可以肯定的是，他们都来自于国家机器内部和一般社会大众。他们构成公共政策议程设立领域的政策子系统，是他们决定了公共政策议程。所谓政策子系统，就是处理公共问题的行动主体，包括国家和社会行动主体。其中一些人与政策过程紧密相关，另外一些人则相对边缘化，是一个权力范畴。对于公共政策议程设立途径确定相关的政策子系统，可以分为五类：当选官员、任命官员、利益集团、研究机构和大众媒体。除此之外，还有跨越国家与社会界线的投票人与政党。当选官员可以分为行政机构成员与立法机构成员，它们都是法定的负责政策过程的机构，是公共政策议程建立的最后决定者。但随着大政府的崛起，前者凭借信息等资源占有方面的优势，在公共政策议程设立方面占有越来越重要的地位。利益集团是公共政策议程建立的一个重要参与者。因为它们拥有大量的知识、组织与政治等资源。由于利益集团资源的差别，它们在公共政策议程建立中的作用也有差别。其资源的差别主要体现在三个层面：一是成员数量上有大有小，一般政府会更加认真对待大集团；二是有没有包括相似利益的集团高峰联盟，和谐的高峰联盟预计比那些独立运作的集团更具影响；三是一些集团资金充裕，可以雇佣永久性专业人员，在选举过程中支持政党和候选人的竞选。现代社会重要的利益集团，主要是工商组织与劳工组织。研究机构主要是工作在大学和思想库的研究人员。其作用主要是提供公共政策议程建立的伦理价值标准，或者提供政策方案等。大众媒体是国家和社会之间的关键连接，能够强烈影响着政府和社会在公共问题及其解决方案方面的偏好。大众媒体在社会问题走向公共政策议程的过程中起到一种选择机制的作用。投票人可能通过选票来选择官员与影响官员的政策态度，也可以在特定时刻直接决定重大公共政策议程。还可以通过其他政治参与来影响公共政策议程的设立。政党是一种重要的政策主体，但其作用在西方国家与社会主义国家有所不同。在西方国家，它的作用主要是对其它政策主体施加影响，特别是在选举中对候选人的组织功能。此外，也可以在政府立法机构，通过政党纪律发挥在公共政策议程上的重要作用。在社会主义国家，政党是重要的政策决策组织，甚至是最重要的组织，如执政党。重大的公共政策议程都是由政党讨论与决定的。

公共政策议程建构主体的选择或态度可以分为三种基本倾向：一是积极参与，如与自己切身利益相关的社会问题，或者是与自己价值追求的相关的目标，而主体又有一定的资源可望推动政策过程进一步发展。在这种情况下，有时这类主体还会选择跟其他主体联合的方式。作为一种积极的态度，可以是赞成或反对。二是被动参与，如果问题不是与自己切身利益相关，又不是自己的价值观关切的重点，如果没有别人的动员，可能这些主体永远只是旁观者。三是冷漠。如果没有资源，不是与自己相关的议题，或者与自己的价值观无涉，又没有一定的社会动员，这类主体可能依其习惯保持沉默。

4．3．2　公共政策议程建构的模式

1．西方常见的政策议程设置模式

对于公共政策议程建立的途径，美国学者科布、罗斯和洛斯首先创建了三种模型^[29]：

一是外部推动模式。在他们看来，这是自由主义的多元化社会的模式。在这种模式中，问题由非政府组织提出，接着充分扩展，首先成为公众/系统性议程，最终进入制度性议程。该模式中发挥关键作用的是社会团体。当某个团体明确表达不满并向政府提出解决问题的要求时，议案就首先确立了。有共同意愿的团体会力求为他们的要求寻求更广泛的支持，在这个过程中，这些不满可能在更大的团体内或在不同的团体之间扩散。最终，这种支持者的团体越来越大，他们都力图将议案推广到正式议程中去。如果他们拥有必要的政治资源和技巧，并能以试图战胜反对者或其他议案的支持者，他们就能成功推动他们的议案进入正式议程。成功进入正式议程并不意味着政府一定能做出有利的决策。它只意味着议案会得到更进一步的关注。

二是直接动员模式。它描述的是决策者努力将某个议案从正式议案提升到公共议程。在动员模式中，政府直接将议案置于正式议程之中，不必经过由公众普遍意识到不满然后逐步扩展的过程。关于议案在政府内不可能会有激烈的争论，但直到政策正式宣布之前，关于政策及其制定过程，公众一直都蒙在鼓里。政策可能在某些方面描述得比较具体，也有可能只是简要的描述，详细内容则在以后说明。不过，为新的政策赢得广泛支持是很重要的，因为政策的成功贯彻有赖于公众的积极配合。为了达到这个最终目标，政府领导会主持召开会议，安排部署公开活动来动员公众支持新政策。

三是内部推动模式。在这种模式下，有影响力的团体拥有影响决策的专门通道，政策最初是由他们提出的，并且不需要在公众中寻求支持及与其他的议案竞争。这可以归因于技术原因与政治原因，这种模式多见于社团主义的政体。在这种模式下，问题的提出和陈述与团体或政府机构阐述不满以及提出可能的解决办法是同步进行的。议案的扩展范围仅限于特定的了解相关信息或有利益关系的团体或机构。他们的进入完全取决于有决策愿望的组织地位的优越程度。

对于科布等人提供的议程设置模式，迈克尔·豪利特、M．拉米什在《公共政策研究：政策循环与政策子系统》中提出了中肯的评论^[30]。在他们看来，由于这种模式分类的基础还是很粗糙的政策子系统——其中政府与社会被明显的割裂开来——这种分析流派最重要的参数是政治体制形态。也就是说，在模式分析中，我们在任何部门都能看见的议程设定的形式，最终是由政治体制的一般特征决定的。外部推动模式被认定为自由民主社会的典型模式，动员模式则是社会主义一党制国家的典型模式，而内部推动模式是独裁的官僚体制的典型模式。因此，科布等人的模式在某些方面是误导的，实际上是没有必要的。每一政体下的议程设定形式都是多种多样的，一种政体不可能只有一种议程设定模式。议程设定的方式不是以政体形态来划分的。

但是，这些模式对于人们理解各种复杂的程序作出了有益的贡献，成为进一步研究的基础。据此，在彼得·J．梅的探讨中，不是强调政体的特征，而是列出了一个丰富的菜单来定义议程设定的程序。其中须考虑议案所在领域的政策子系统的特征以及问题本身的特征。在新的研究领域里，对问题决议的公共支持水平是至关重要的。一些问题在社会范围内有着广泛影响，则解决这些问题的需求就适合由公众提出来。另一些问题只对部分人群而言是重要的，则要看该群体与政府之间关系的紧密程度，或许可以通过内部推动的模式提出来。政府官员可能会根据公众对解决问题的支持程度而安排动员模式或是内部推动模式：如果支持是显而易见的，则可以加强并顺应民意，否则政府就不得不采取动员模式。可见，议程设置的核心问题不是有关的政体，而是解决问题的政策子系统的特征，它决定着是由政府还是由社会首先提出政策程序，以及解决问题的公众支持程度。

保罗·A．萨巴蒂尔提出的支持联盟框架发展了政策过程理论，把关注的焦点集中于政策变迁。支持联盟框架设定了五个基本的假设：一是政策过程或者政策变迁理论，需要研究技术性信息在政策过程中所发挥的作用，技术性信息涉及问题的重要性和多面性、问题的原因、各种解决方案的可能后果等。二是了解政策变迁的过程，以及其间技术信息的作用要求10年或更长的一段观察时间。三是那些理解现代工业社会中政策变迁的大多数有用的政策分析单元，并不是特定的政府组织或计划，而是公共政策的子系统或领域。四是子系统应该从传统的铁三角——行政机关、立法部门和利益集团——转变为包括新闻记者、研究者、政策分析者以及活跃在政策形成和执行过程中的所有层级的政府行动者。五是公共政策或公共计划整合了有关如何实现目标的一些固有理论，因而能够像信仰系统那样以一种大致相同的方式被概念化。

支持联盟框架包含两组重要的变量，即相对稳定变数和外部事件。相对稳定变数包括问题领域的基本特质、自然资源的基本分布、基本的社会文化价值和社会结构、基本的宪法结构。外部事件包括社会经济环境的变迁、统治联盟系统的变化、来自其他子系统的决策和影响。这两组变量制约子系统的规范与资源，从而推动政策过程的发展。这个框架的核心在于子系统的结构，它认为，行动者能够组合为几个支持联盟，这些联盟来自各种各样的政府组织或私人组织，他们共享一组统一的和能自圆其说的信仰，在业余时间中，从事一项没有争议的合作行动。因此，政策变迁与政策信仰的松动有关。这种信仰具有三维结构：最高与最广泛的程度上，共享信仰系统的深层内核，包括实体性的和规范性的信仰；其下则是政策的核心信仰，包括基本的价值偏好，对于问题总体严重性的基本感知以及它的主要原因，认识子系统中核心价值的策略，适于处理问题的最佳政府层级以及要使用的最基本的政策工具；第三个方面包括了一组范围较窄的信仰，它们考虑问题的重要性或者考虑在具体背景下不同因果因素的相对重要性。

在任何特定时期，每一个联盟都采用一个或更多个策略，它们涉及把指导性手段的运用作为改变不同政府当局行为的一种工具，以努力实现其政策目标。来自不同联盟的冲突性策略能够被第三方行动者协调，这称之为政策掮客（Policy briker），他主要关心的是找到一些能够减少冲突紧张程度的合理的折中办法。最终的结果是建立一个或更多的政府项目，这些项目又反过来产生操作层面上的政策产出。这些产出因而对所关注的问题参数有着不同的影响，同时也有一些副作用。在感知对政府决策的适当性或其所产生的影响以及那些源自探索过程和外部活动中新信息的基础上，每一个联盟都会修改它的信仰或者改变它的策略。改变策略或许要涉及去寻找在集体选择层面上的主要制度的改进，它们更多的则是操作层面上的小改进，或者甚至是到子系统以外寻找整个系统层面上的主要联盟的变革。可见，支持联盟框架认为，公共政策议程设立的途径主要是通过协调政策子系统或支持联盟行动，对冲突性策略进行协调，然后交由最高统治集体决策实现的。而且这种框架，还指出了公共政策议程发展的渐进性，通过支持改变联盟的信仰来实现，其途径则是政策取向的学习。这个理论综合了政策主体及其内外环境，突出了公共政策议程发展上的认知机制，是一种比较成熟的理论框架。问题在于，从信仰的角度讲政策变迁，存在一个如何量度的难题？另外，这个理论对政策主体或子系统的讨论，突出了其结盟的特点，这与西方压力集团活跃的情况相适应，但如何应用到其他利益集团尚不发达的社会是一个值得探究的问题。

2．中国特色的政策议程设置模式

前面在讨论科布等人的公共政策议程设立途径时，指出过将议程设立的形式与政体完全挂钩是不适当的。但是政体，或者更宽泛的说，不同的国情对公共政策议程的设立会有重大影响。对此，有学者研究了中国的一段历史情况，他们依据议程提出者的身份与民众参与的程度提出了六种途径^[31]：

（1）关门模式。这是传统的议程设置模式。在这种模式里，没有公众议程的位置；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式。

在当代中国，这种议程设置模式也没有完全消失。1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之义。从1985年到1987年，随着物价改革缓步推进，居民消费价格指数开始上扬，出现1950年以来从未见过的通货膨胀率。到1988年2月初分析经济形势时，中央政治局清醒地认识到，当时物价上涨幅度过大，超过了老百姓的承受能力。为了稳定物价，国务院出台了一系列控制社会集团购买力、压缩固定资产投资的措施。在做了这些铺垫后，国务院4月初决定调高部分农产品的收购价格，并对城市职工的补贴由暗转明。尽管如此，全国随即掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下，价格改革理应放缓一点。但决策层认为，价格改革刻不容缓。在此背景下，6月9日，《人民日报》发表了评论员文章《改革有险阻，苦战能过关》。虽然文章作者很清楚，物价改革会暂时损害不少人的利益，但他相信，人民对这种冲击可以承受。基于这种乐观的估计，中央政治局于8月中旬讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案》，确定价格改革的总方向是，少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节。8月19日，该方案一经披露，立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期的定期存款来抢购商品的情况。在物价闯关这个事件中，议程设置完全没有民众参与。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众会明白决策者的苦衷。

（2）动员模式。与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；与关门模式不同的是，在动员模式里，确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持。也就是先有公共政策议程、后有公众议程。在什么样的情况下，决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢？首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关门模式的正当性遭到普遍的质疑。其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。在这三种情况下，决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍；但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。在计划经济时代，几乎每一次重大的、战略性的议程设置都采取了这种模式。动员模式一般包括五个阶段：首先是“运动开始，发出文件”。文件既可采取中共中央、国务院文件的形式，也可采取人民日报社论、评论员文章的形式。第二阶段是“层层传达、普遍宣传”。传达往往是先党内、后党外，先干部、后群众，要求做到家喻户晓、人人皆知。需要强调速度时，则要求传达不过夜。第三阶段是“认真学习、深刻领会”。学习是指学习文件、社论、辅导材料之类，其目的是让大众吃透中央精神，包括为什么要提出新议程，什么是新议程的“精神实质”，以及落实新议程的步骤、方法等。第四阶段是“抓住典型、以点带面”。典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意义在于用实例向广大群众展示新议程的必要性、可行性和优越性。最后，通过以上几个阶段的工作，动员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程的目的。美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。第一是压服，即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买，以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，通过教育动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉行动。说服比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、长久地奏效。改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并未放弃。

（3）内参模式。在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊通过各种渠道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策议程。他们往往不会努力争取民众的支持，而更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公众议程，因为担心自己的议案可能招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。在计划经济时代，大部分重要决策都是最高领袖亲自决定的，但这并不意味着完全没有内参模式的地位。内参模式具有三个特点：第一，内参发挥作用的领域主要与国家安全有关；第二，内参主要不是来自研究机构，而是来自参谋和情报收集机构；第三，内参往往是个别“智囊”的作品，而不是“智库”的成果。中华人民共和国成立之后面临着险恶的国际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是当时中国最高领导人不得不优先考虑的问题。显然，这三个特点都带有鲜明的时代痕迹。

改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力。这就要求对决策辅助机制加以改造。过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代决策需要，必须代之以决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些发行量很小的内参，往往可以直达天庭。最高领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。可以预见，未来在议程设置上，内参模式还会扮演相当重要的角色。

（4）借力模式。在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；不到万不得已，政府智囊们不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么，他们为什么会偶尔出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑，而政府内部却存在反对的声音。在中国，借力模式并不常见，但最近却有一个很好的例子。从20世纪90年代起，中国开始以市场为导向的医疗体制改革。根据1993年、1998年、2003年三次国家卫生服务调查，改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高，而享有社会性医疗保险人数的比例越来越小。2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。但此后仍有政府官员公开声称，必须进一步推行市场化的医疗体制改革，让“国有资产逐步退出公立医院”。不过，在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了6份专题报告和1份总报告，证明医改是“不成功”的，甚至是彻底“失败”的。由于这些报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月底，情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时，透露了总报告的内容。他指出，未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则：一是追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效，即在有限的全社会卫生投入水平下，使全民族的健康水平获得最大限度的提高。而市场化改革不可能达到这两个目的。几乎同时，卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了“市场化非医改方向”的话。这两则报道一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”的判断。虽然有些市场派的学者坚称，医改不能走回头路，虽然卫生部希望回避关于医改是否“成功”的话题，但潘多拉的盒子已经打开，如果政府医改的思路不作调整，民众是难以接受的。看来，智囊们借力之举相当有效。

（5）上书模式。这里的“上书”是指给决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体作利益申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政府的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。不过，建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才拥有某种“话语权”，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视。2003年7月3日，怒江、澜沧江、金沙江的“三江并流区”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。几乎同时，2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。一方面，他们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音，争取舆论支持；另一方面，他们上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬，在发改委上报国务院的报告上，国务院总理温家宝亲笔批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”，暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作期间，地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即指示发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。由于担心怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一份公开信，并将它呈送国务院、发改委、环保总局等有关部委。与此同时，支持开发怒江水电的人也上书中央领导，希望该工程早日上马。正反两方面的上书形成拉锯战，使中央到目前为止还没有对怒江工程定案。民间组织的活动与上书如此影响中央政府的决策，这在中国恐怕还是第一次，成为一个标志性的事件。随着社会自由度的加大，社会地位的不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。因此，上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。

（6）外压模式。与上书模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。在上面提到的怒江水电一案中，我们已经看到了外压模式的影子。在一般情况下，外压模式有以下几个特点。第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，会越来越难分辨谁是倡导者。这时的关键是议案的民意基础到底有多广，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众”（attentive public），一部分是一般大众（general public）。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公众议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公众议题的注意力往往是短暂的，很少长期、执着地卷入某项争议。正因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公众议程最可能变为公共政策议程。第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为多数人关切的公众议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公众议程，要最终进入公共政策议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。第三，由于前两个特点的存在，研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的演化与政府议程的变动联系起来。上述三点是一般情况下外压模式的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件”（focusing events），引起社会的普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。注意焦点的集中有助于打破以往的力量平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短期内调整政策取向。过去，在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式。但直到20世纪90年代后期以来，带民主色彩的外压模式才越来越常见。之所以会出现这样的变化，一方面在于出现了新的社会压力的来源，如长期高速增长积累的社会问题、社会分化的发展、以及社会经济协调发展的观念的转变等；另一方面，在于提供了这些潜在的压力现实化的途径，即：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。

☞本章小结

公共政策议程是政策过程的第一环节，在政策研究中占有重要的地位。它的实质是政策主体提供的一个问题清单，这个清单决定了什么问题会引起政策制定者的关注，并纳入正式的政策程序之中。由此，也制约着社会价值的分配。因而成为政府与社会互动的一个首要方面。但是在实际政治生活中，尽管有很多的问题，却只有少数能进入政府的议事日程。这样就提出了一系列的问题：如公共政策议程的分类问题，公共政策议程的激发机制问题，公共政策议程设定的途径问题等。

对于公共政策议程的分类，可以从其内容与过程角度来进行，如此，可以有实质性议程与象征性议程；系统性议程与制度性议程；以及隐蔽的议程与公开的议程。从这些议程的分类中可知，公共政策议程的设立实际是一个过程，涉及系统性议程的设立与向制度性议程转化等两个阶段。由于议程的设立只是人的一种政治行为，因此，对人性的不同理解与现实把握，就成为议程设立的激发机制研究的平台。主流的综合的理性的政策过程理论，以理性的经济人假设为基础上，将政策过程视为政府主动解决社会问题的技术程序，因而议程设立在这里不受重视，甚至成了一种基于刺激与反应的公式。在对综合的理性模式修正的政治模式里，人们将政策过程视为政治现象，提出了政治分析的方式，议程设立成为人的政治选择。这也是一种发展，但又存在顾此失彼的矛盾，因而学术界又有新的认识成果的开掘。多源流理论就是一个代表性的成果。在这个理论里，议程的设立，是以一种政策之窗的机制，将政策过程中平时独立运行的问题流、政治流与政策流合三为一的结果。

但是，公共政策议程要设立，光有激发机制不行，或者说激发机制必须要借助于一定的路径或形式。这种形式就是公共政策议程设立的途径。路径的基本要件是主体或人、选择或态度—即走什么路。学术界最早的研究是科布等人提出的三大模式，即外部推动模式、内部推动模式与动员模式。由于这个研究有将公共政策议程设立的途径与政体直接挂钩之嫌，意识形态冲淡了其科学精神。因此，学术界在对其合理评价时，也在继续探究。这种研究，如支持联盟框架揭示的政策子系统——支持联盟通过学习机制和第三方实现冲突协调的政策变迁与议程发展理论，也有来自中国的观察与归纳。这些不同的结论提示人们，公共政策议程的研究在理论上也许可以建构一般的框架，但真实的运作却可因国情、政情、民情的不同而显示出极大的差异。

☞关键术语

公共政策议程　　　　　　　　实质性议程与象征性议程

系统性的议程/公众议程　　　 制度性的议程/正式议程

激发机制或触发机制　　　　　政策子系统

黑箱　　　　　　　　　　　　政治分析

政策之窗　　　　　　　　　　事件机制

内部推动模式　　　　　　　　外部推动模式

动员模式

☞思考题

1．公共政策议程的实质是什么？

2．什么是系统性议程与制度性议程？

3．什么是“政策之窗”？

4．公共政策议程的触发机制有哪些？

5．中国公共政策议程的设置模式主要有哪些？

☞本章参考文献

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陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2002年版。

【注释】

[1]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第181页。

[2]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店，2006年版，第180页。

[3]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第52-79页。

[4]［美］伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版，第25-26页。

[5]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第65-70页。

[6]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第70-75页。

[7]陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2002年版，第66-67页。

[8]陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2002年版，第67页。

[9]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第67页。

[10]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第70页。

[11]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第71页。

[12]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第193页。

[13]［韩］吴锡泓、金荣枰：《政策学的主要理论》，复旦大学出版社2005年版，第332页。

[14]［韩］吴锡泓、金荣枰：《政策学的主要理论》，复旦大学出版社2005年版，第332页。

[15]［韩］吴锡泓、金荣枰：《政策学的主要理论》，复旦大学出版社2005年版，第333-334页。

[16]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第194页。

[17]［韩］吴锡泓、金荣枰：《政策学的主要理论》，复旦大学出版社2005年版，第334-335页。

[18]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第23页。

[19]［美］卡尔·帕顿、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》，华夏出版社2000年版，第4页。

[20]Kingdon，John W．．Agendas，Alternatives，and Public Polices．USA．Ron New-comer ＆Associates．1984：84．

[21]［美］伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1998年版，第37页。

[22]［美］伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1998年版，第42页。

[23]以下对政治的政策过程理论的介绍，参阅［澳］欧文·E．休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第170-171页。

[24]［美］卡尔·帕顿、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》，华夏出版社2000年版，第168页。

[25]此处对多源流框架的介绍参阅［美］保罗·A．萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第92-124页。

[26]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第16-19页。

[27]参阅刘小年：《烧水壶：基于农民工实践的新政策科学模型研究》，《理论探讨》，2006年第5期，第134-138页。

[28]参阅［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第25-50页。

[29]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第194-197页。

[30]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第196-197，198-200页。

[31]王绍光：《中国公共政策议程设置的六大模式》，《中国社会科学》，2006年第5期，第86-99页。引用时有删节。