公共危机事件中的媒介议程与政策议程的关系研究

第一节　公共危机事件中的媒介议程与政策议程的关系研究

对于调查和解释社会影响的议程研究有两个主要传统,一是议程设置;二是议程建构。议程设置传统关注的是媒介议程如何影响公众议程,而议程建构关注的是公众议程以及偶尔的媒介议程如何影响了政策议程。什么样的偶尔的媒介议程会影响政策议程?在我国,议程设置过程又是怎样进行?本书通过一系列的数据说明在我国公共危机事件中,媒介议程跟政策议程的关系,观察媒介议程对政策议程的影响。我们发现,在我国,尤其是在涉及公共危机事件的时候,媒介议程同样对政策议程起着重要的影响。但是,这一研究只说明了在公共危机事件中的媒介议程与政策议程的关系。如果事件的性质发生变化,那么媒介议程和政策议程的关系还需要进一步的研究。

一、媒介议程、公众议程、政策议程

美国学者罗杰斯和迪林通过对政策议程设置的研究,得出结论:“公众议程一旦被媒体议程所设置或所反映,就影响了精英议程决策者的政策议程,在一些情况下,影响了政策的贯彻执行”;“传媒议程似乎对精英决策制定者的政治议程,有时政策实施具有直接的,有时是很强的影响。”^[2]林斯基也在一份关于大众传媒影响美国联邦政策制定的研究中总结道:“传媒可以通过对问题的积极报道加速决策的制定过程,也可以通过消极报道延缓决策制定过程。”^[3]一个问题要提到政策议程层面,必须先引起公众注意———进入公众议程,才能使这个问题更快地进入政策议程。政策议程是执政党和政府制定政策的系统把一定的政策问题列入政策制定范围的过程,(它一般分为两个主要阶段:其一是公众议程,其二是正式议程。)公众议程处于问题觉察的初始阶段,而正式议程则属于政策问题界定或陈述的阶段。一般说来,一个政策问题是先进入公众议程,再进入正式议程。^[4]也就是这样一个模式:媒介议程———公众议程———正式议程。

制定议程是决策的第一步。媒体的集中“轰炸”可能使没有列入政府议程的问题列入议程,使排在后面的议程提到前面;媒体影响决策的第二个方式是加快决策速度,提高决策级别。媒体的“加速升级”作用特别表现在即时报道使政府快速做出反应,决策者因而“抱怨没有时间好好考虑政策选择、达成秘密协议和让公众理解。”媒体对决策影响的第三个表现是设计议题(frame an issue)。与制定议程相比,媒体不仅会影响“讨论什么”,还会影响该问题“如何被讨论”^[5]。

二、媒介议程影响公众议程的内容分析验证

一直以来,我国的公共安全都存在问题。但对公共危机事件的应急问题却是从近两年才开始进入政策议程,那到底与大众传媒有没有关系呢?

本节以《人民日报》和新华网2001年至2005年对公共危机事件和应急预案(机制)的报道作为内容进行验证。之所以采用《人民日报》和《新华网》作为分析对象,原因如下:《人民日报》是我国最具代表性的一份党报,它的报道、评论能代表当前大多数媒体的意见,同时也最可以看出政府的意见;新华网由中国国家通讯社和新华社主办,有大量可靠、及时的新闻稿,是网络媒体的代表。

有些议程,可能一直就在公众或者政府的议程里,但排在很后的位置,并没有成为正式议程。假设能证明是通过媒体议程(媒体报道),使得公众或政府的议程提前或者从无到有,那么媒介议程与政策议程就存在因果关系。

按照议程设置理论,媒介议程、公众议程、政策议程三者之间的关系是:“媒介议程———公众议程———政策议程”。要做此证明,应该先证明“媒介议程———公众议程”。“在公共危机事件中,典型地基本不存在着先前的公众考虑,因果关系是‘唯一的’从传媒设置到公众设置。”^[6]也就是说,一个危机事件一旦被提上媒介议程,就会使一个问题处于觉察阶段,必然进入公众议程。一个问题要成为政策议程,还需要正式议程这一步。所以,在证明他们的关系时候,我们从以下假设进行检验:

通过对《人民日报》和新华网关于“公共危机事件和应急预案(应急机制)”方面的报道进行定性和定量研究,来探索媒介议程和政策议程的关系。

1.媒介议程

(1)《人民日报》

分别以“应急机制”、“应急预案”作为关键词检索,检索时间为2001年至2005年,得出的检索结果见图5-1。

图5-1　关键词数量随时间的变化趋势

(2)新华网

分别以“应急机制”、“应急预案”、“突发事件应急预案”、“突发事件应急机制”作为关键词检索。因为在新华网上找不到2001年的相关数据,所以从2002年开始统计,检索结果见图5-2。从图5-1和图5-2来看,应急机制和应急预案这两个方面的内容报道数量随时间的变化趋势,《人民日报》和新华网之间十分相似。同时我们还可以看到,《人民日报》和新华网上关于“突发事件应急预案(机制)”的报道在2001年到2005年几年间变化非常大,从很少甚至没有到现在的大量报道。2001年和2002年两个媒体上含有“应急机制”、“应急预案”的报道分别只有十几个甚至没有,而从2003年开始,此方面的报道大增,公共危机事件应急预案(机制)逐渐进入了媒介议程。

图5-2　检索词随时间变化的趋势

2.政策议程

下面看应急机制和应急预案在我国政策议程中的位置。

1.2003年7月党中央国务院提出了要加快公共危机事件应急机制建设。

2.2004年十届全国人大二次会议期间,有454名全国代表提出了14件议案,建议建立紧急状态法等;此后,又有80多名代表提出17件建议,希望有关方面加强突发事件应急管理。

3.2005年2月25日,国务委员兼国务院秘书长华建敏向十届全国人大十次会议报告突发公共事件应急预案编制工作和安全生产情况。

4.截止到2006年2月,我国应急预案编制工作已基本完成,包括《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案,80件部门预案,共计106件,基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。

由上可以看出,公共突发事件应急预案已经进入我国的媒介议程和政策议程,但是我们很难知道媒介议程和政策议程到底谁是因谁是果:也许是媒介议程导致政策议程;也许是政策议程导致媒介议程。为了研究它们之间的关系,下面进行深入的分析。

从表5-1可以看到,关键词的变化趋势与一个问题成为政策议程的途径完全符合:媒介议程———公众议程———政策议程。对于公共危机事件应急预案的处理,媒介议程先于政策议程。突发事件发生的时候,媒体的介入和对事件的关注和大量报道,即通过媒体议程,使得人们和有关负责部门了解情况,知道自己或者社会存在的问题。如幼儿园的问题,如果媒体不报道没有发生类似安全问题的幼儿园,他们不知道存在的危险,可能继续忽略这个问题。通过媒体议程,可以帮助有关部门加强对突发事件的处理,同时,逐步建立起应急预案,做到“未雨绸缪”,应对再次可能发生的危险。

表5-1

续　表

因此,对于此假设的验证,媒介议程导致政策议程,可以成立。

三、媒介议程如何影响政策议程

1.使没有列入政策议程的议题进入政策议程

媒体把某些问题提上议程,会引起政府的注意,使政府开始关注原来并没有列入政策议程的问题。公共突发事件应急预案,在2003年以前,政府很少关注,在政策议程中排在一个相对较后的位置。因为媒体加强了对各种突发事件的报道,政府开始关注,某些问题的应急系统也开始出台。

2.加速决策的建立

在发生突发事件时,媒体第一时间介入,即时报道反映事件,使政府快速做出反应,以便于应对下一次可能出现的类似问题。2004年7 月10日北京的一场大雨令北京的交通瘫痪,媒体直接讨论《京城大雨新警示应急机制待完善》。7月19日,北京市有关部门即紧急出台系列交通应急体系,预防暴雨天气对城市交通的影响。媒体的关注,引起了有关部门对相关问题的重视,加速建立或者完善已有决策。

3.制定议程,帮助提出解决问题的方案

在发现问题的时候,媒体不仅是提出问题、指出现象,还帮助提出可能解决问题的方案。在面对频频发生的突发事件时,媒体提出《如何避免发生突发事件?》、《如何防止突发事件?》等,帮助政府制定政策议程,给政府提出建议。

总之,对于公共危机应急机制的建立,从没有到现在的全国应急预案框架体系初步建立,媒体议程设置功能在其中起了很大的作用。格里维奇和布拉姆斯认为,民主社会需要媒介从事有意义的议程设置。肖也曾指出,媒体可以使某些意见相左的团体就某些共同的问题达成某种一致,从而实现不同团体之间的对话。公共危机事件是公众关注的事情,媒体根据公众兴趣和要求对公众议程进行设置。同时,媒体的集中“轰炸”使没有列入政府议程的问题列入议程,使排在后面的议程提到了前面,对政策议程造成了影响,或者说直接导致了政策议程,有效的政策议程最终将促进社会的发展,如“北京降大雪,预案应急使得雪天交通不再严重堵塞”。

因此,有效的媒体传播是将议程设置的三方面———媒介议程、公众议程、政策议程有效地统一起来。