公共政策定性分析的方法及定量分析方法

11．3　公共政策分析的方法

公共政策分析所研究领域极其广泛，每个领域都有自己的特殊方法，当然也包括移植其他学科的各种具体方法。如经济学中的投入—产出法，计量经济学方法，以及政治学中的一些方法。我们所指的公共政策方法论中所研究的方法，是各类公共政策分析中普遍应用的方法。这些方法实际上不仅涉及自然科学方法论，而且包括社会科学方法论的内容，甚至是自然科学与社会科学方法论之中共同的内容。本节对定性分析与定量分析两类略加介绍。

11．3．1　公共政策的定性分析方法

政策科学或政策分析不仅是描述性的，而且也是规范性的。所谓规范性分析涉及的是以某种价值判断为前提的评价活动。因此，在政策分析中的定性分析在政策分析中具有十分重要的地位。

1．价值分析方法

20世纪80年代以后，政策科学研究出现了一些新趋势，其中之一是加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。价值或伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如邓恩称政策科学或政策分析为应用伦理学。

价值一词最初是从经济学的角度来使用的，主要指的是一种交换价值。从19世纪以来，在若干思想家和各种党派的影响下，价值的意义开始延伸到哲学、政治学与社会学等学科领域中来了。哲学上的价值是指物的有用性，是一种客体属性。马克思认为：“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的。”^[12]与价值概念紧密相联的另一个概念是价值观。所谓价值观是人们在人生历程中所持的价值观念，包括价值判断、价值取向、价值创造与实现。邓恩在《政策分析中的价值观、伦理观和标准》一文中认为，价值观有广义和狭义之分。广义的价值观表示一个异常广阔的选择行为方式范围：包括向往、希望、爱好、愉快、需要、兴趣、选择责任和明显的道德义务。狭义的价值观指评判标准，包括据以提出鉴定性和辩护性断言的假设、决策规划以及评判标准。价值观深深地影响着政策研究者对政策问题的分析态度，由此产生了对问题的界定不同，进而影响对方案的选择。同样，政策执行者对一项政策的接受与执行与其所认同的价值观相一致，影响到对一项政策的执行力度；公众对一项政策的认同与否也直接与其所认同的价值标准相联系，公众的反对会使一项政策“流产”。价值观还影响了一些公认的伦理道德准则，人们以此来评价一项政策的优劣；同时，价值观也影响着政策自身的角色定位，以使政府做自己应该做的事情。因此，整个过程都是在价值观的影响下运作的，这些价值观的正确与否直接关系到一项政策的绩效。

价值观在公共政策领域的直接体现就是政策价值观。政策价值观是指公共政策的价值取向模式。公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及行为管制的选择。从不同的角度，政策价值观有着不同的含义和表现形式。从个人角度看，政策价值观是以选择、愿望或兴趣的形式表现的；从标准的角度来看，政策价值观则意味着对一些特定情况的论断；从理想角度看，政策价值观则意味着判断，这种判断以论证政策的对或错、好或坏、公正或不公正。

公共政策分析中的价值分析在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否良好。通过价值的确认与分析，回答以下问题：为了什么目的？多大风险？应优先考虑什么？价值分析的作用主要是制定和应用评判标准来评价政策价值观与政策选择，力求给予政策实践的人们以指导，其主要内容是提出并评价价值论点正确性的判断标准，中心问题是用什么标准证明政策的正确、有益或公正。虽然不同的政策环境和政策问题有不同的价值评价标准，而不同的价值评价标准又可能采用不同的方法，但总体来说，主要包括以下方法：

（1）规范性和经验性探索。这是麦克雷在《社会科学的社会功能》（1976年）一书中提出的一种价值分析方法论。这种分析方法的一个中心概念是“价值假说”概念，这些假说就是政策行为的正确、良好或价值的规范假设体系。这种分析的基本步骤为：第一，详述价值假设，即对两个以上倡议者提出的伦理假设体系预先书面详述。第二，应用通用的评定标准对相互对立的伦理假设的建议者的争论予以规范。通用评定标准包括普遍性（应用的范围）、内部一致性（一个伦理假设体系内部没有矛盾）、外部一致性等（一个伦理假说体系同其他对于正当道德行为的信念之间没有矛盾）。第三，评定情节的恰当程度，即对相互对立的伦理假设体系中提出的各种对立的论点而引发的矛盾的“冲突情节”进行评估。

（2）元伦理研究方法。元伦理观的提问方式是：什么（元伦理观）准绳能保证选用的证明政策行为正确、有益或公正的有关论断正确的标准是合理的？元伦理理论可能揭示出使我们对自己原来的评价产生怀疑的一些基本假定。政策分析中，元伦理理论的作用是回答关于规范性伦理主张本身的问题：我们能否确定规范性伦理主张的正确或谬误。

在政策研究中，价值分析的方法及技术是：对各种价值表征（基本信念、系统选择、资源分配优先顺序、奖惩、目标、系统意向、领导和管理风格、已出台政策及未出台政策等）加以分析；对作为规范性的价值系统即社会政治意识形态进行分析；识别出目标个人或团体的价值观的基本含义和范围等。价值分析中着重研究的特殊的内容包括：政策的价值含义、系统中价值的一致性、绝对价值和相对价值、价值观的可行性的限制、价值组合、价值观的加强与改变等。

2．可行性分析方法

公共政策是必须面对社会公众并付诸行动的政策，所以，可行且具有社会效益是重要的，这就要靠可行性分析来加以论证既定的政策是否可行，是否能够产生预期的政策期望。公共政策中所说的可行性分析通常是指政策制定者通过各种方法论证既定政策在政策实践中是否可以执行并且产生预期社会效果的一种行为。可行性分析在多数情况下是在拟定政策方案之后进行的下一道政策分析程序。其分析对象是对各种可供选择的政策方案进行现实实现程度的评价。可行性分析是理性公共政策分析的必要组成部分，是整个公共政策制定过程中的一个几乎不可替代、不可逾越的阶段。

由于政策分析者的价值观、经验、专业知识、政策水平、个人风格和习惯的不同，以及与这些不同直接相关的对客观情势的不同判断，可行性分析的角度或侧重点是不同的。一般而言，至少要包括四个方面的内容。（1）政治可行性。政治可行性主要是指特定的政策被公民及公民团体理解、认同、支持并在行动上表现合作的可能性。这是公共政策分析的首要内容，也是公共政策的可行性分析与其他种类政策的可行性分析的最大的不同点。在实际的政策分析过程中，政治可行性分析主要是通过对政党和新闻媒体在特定政策问题上的态度的考量完成的。在具体的衡量标准上，得到多数或主要政党和新闻媒体支持的政策是政治可行性程度高的政策。（2）社会可行性。社会可行性主要是指社会各方面的构成因素及其综合特征对特定公共政策的认同、接受和提供支持的可能性。其中，传统文化、传统观念、伦理道德、意识形成以及社会普遍的氛围对公共政策的可行性具有直接的、重要的影响。（3）经济可行性。主要是指特定的公共政策占有和使用经济资源的可能性进而实现政策目标的可能性。主要包括资本、自然资源的人力资源等。经济可行性分析的主要任务在于确定政策期望值与所需要的经济资源占有量之间的关系，计算投入产出比。积极的经济可行性分析，还要论证获取经济资源的途径，论证最大限度地合理使用经济资源的规则和方法。（4）技术可行性。技术可行性是指达成政策目标的科学技术或方法论方面的可能性。技术可行性分析包括两个方面：一是从手段与目的的关系来看，实现政策目标的政策手段选择是否合理可行；二是政策方案中解决政策问题所采取的政策手段以及所需要的技术条件在社会环境中是否具备。综合起来看，公共政策的可行性分析要求政治、经济、社会、科技诸方面的均衡或协调一致，但不是等量齐观，也就是说，在一定的发展阶段上必须确定一个序列，并以首要的可行性分析的标准作为政策取舍的主要标准。可行性分析是整个公共政策分析的一个组成部分，因此，可以认为，适用于公共政策分析的一切分析方法同样适用于可行性分析，不存在别的专属于可行性分析的特殊方法。理性与超理性、定性与定量、逻辑推论与实地调查等方面都是可取的。至于在特定的公共政策问题上采取哪些分析方法，要看特定的政策环境的需要，但无论采用何种分析方法，关于“可行性分析方法的分析”或“可行性分析方法的方法”都必须建立和坚持“客观性至上”的原则，并防止其负面现象的发生。

3．德尔斐分析法

德尔斐分析法是在个人主观预测和专家会议方法的基础之上发展起来的一种反馈性的函询调查预测方法。“德尔斐法是采用函询调查，对与所预测问题有关领域的专家分别提出问题，然后将他们回答的意见综合整理、归纳，匿名反馈给各个专家，再次征求意见，然后再加以综合、反馈，这样经过多次反复循环，最后得到一个比较一致的且可靠性较大的意见。”^[13]可以这样认为：“德尔斐法是系统分析方法在意见和价值判断领域内的一种有益延伸，它突破了传统数量分析限制，为更科学地制定决策开阔了思路。由于能够对未来发展中的各种‘可能出现’和‘期待出现’的前景做出概论估计，德尔斐法为决策者提供了多方案选择的可能性。而用其他任何方法一般都较难以获得这样重要的、以概率表示的明确答案。”^[14]这种方法的基本特点体现在三个方面：（1）匿名性。参加项目评估的专家彼此间互不相知，让他们在不受学术权威、资历、口才、劝说、压力等因素影响的条件下提出意见，以保证最充分地提出和改变自己的意见，以维护自己的学术威信。（2）函询和反馈。这是两个突出的基本特点。专家的应答和对他人意见的了解都是通过前后几轮的函询表得到的，这样，专家们就可以通过对他人意见的研判，坚持自己原先的观点或形成自己的新观点。（3）统计结果。德尔斐法在性质上是一种建立在专家主观判断基础之上的预测和评估方法。专家意见的倾向性和一致性具有决定性意义。因此，必须对反馈收集的意见进行合理的统计分析。通过对意见的集中趋势和离散趋势进行分析而对相关方案进行评价。限于篇幅，德尔斐法的具体操作方法本书就不详细介绍了。

4．主观概率预测方法

主观概率预测方法与德尔斐方法一样，也是通过对专家意见的征询和对专家意见的整理以获得某种政策决定的依据。所不同的是，主观概率预测方法不要求专家意见征询的匿名性，也不强调专家意见的一致性程度，而只是要知道专家对某种未来事件出现概率（可能性）的平均估计。

概率首先是一种数理概念，是指一种未来事物出现的几率或出现可能性的大小。公共政策分析在本质上是关于未来或明天的学问，因此，概率预测是公共政策分析的一个重要形式。概率有主观概率与客观概率之分。一般而论，客观概率是指某种现象“相对出现频率”与人们在现实世界可以观察到的客观现象相一致的概率。如抛硬币、掷骰子一类容易大量重复进行试验的事件，都属于客观概率的范畴。主观概率则是人对某种现象“相对出现频率”既缺乏历史经验，又没有或不能进行精确的分析，但必须作出某种判断的情况下，不得不依靠主观信念对某种现象“相对出现”进行的估计。在公共政策分析的过程中，由于政策环境的变动性和不稳定性，以及获取“相对出现频率”试验统计资料的艰难性，主观概率预测的方法应用就显得十分重要了。

主观概率预测就是使用各种数值表明自己对未来事件发生可能性的估计，基本上属于定性分析的范畴。虽然“主观概率预测法是人们对某一次‘经验’的特定结果所持的个人信念”，^[15]但概率计算和概率表现必须符合概率论的基本公理，即：

（1）　　　　　　　0≤P≤1

根据以上公理，我们可以通过对一组专家的主观概率预测的百分数的调查，并且求出平均值的方法来预测某一事件发生的可能性，平均值就是该事件发生的主观概率。即：

公式中P代表专家预测事件概率的平均值，同时表示该事件发生的主观预测概率；P_i代表每一个专家的主观预测概率，i＝1，2，…，N；N代表专家人数。

假如我们要了解事件A和事件B的主观预测概率，我们可以通过征询（专家预测法），要求8名专家以主观概率的形式，对事件A和事件B的发生分别提出自己的预测数据。A事件的主观预测概率为0.681，B事件的主观预测概率为0.325（如表11-1）。

表11-1　　　　主观预测概率统计表

11．3．2　公共政策的定量分析方法

正如我们在绪论中所指出的，政策科学并不是一门精确的（经验）科学，它与经验科学追求的目标有所不同。经验科学追求真理，并寻求理解和预言；政策科学关心更有效地操纵或控制现实世界，寻求帮助决策者做出更好的政策选择。然而另一方面，政策科学服从于科学的传统，遵循科学研究的程序，并具有科学的精神气质。它强调尽可能使用科学的方法及理性分析，为科学的客观性、真理性、可检验性而努力。因此，理性分析尤其是定量分析方法在政策研究或政策分析中占有重要的一席之地，是政策科学形成、发展的一个主要方法论基础。

1．预测分析

任何政策都是关于未来的设计和规定，因此，政策分析必然以过去、现在和未来的多种变数及其相互关系为研究对象。在这一过程中，作为一个主要变量的政策选择的介入，将会使原变量及其相互关系发生新的甚至可能是根本性的变化。因此，对政策选择后果提前作出预测都是十分重要的，一项符合要求的政策分析必然包括对不同的政策选择将产生的后果作出预测。预测是一种建立在有关政策问题本质评估基础之上的、旨在阐明社会一定发展可能性的政策方法。它所要说明的是现实与未来的因果关系。在公共政策分析中，预测至少有四种对象：其一，现有政策后果预测，主要评估在没有任何新的政府行动条件下而可能发生的社会变化；其二，新政策的预测，主要评估在新的公共政策作为主要变量介入社会运作过程条件下所可能发生的社会变化；第三，新政策内容的预测，主要用于评估新政策技术性的或幅度性的或时效性的规定的改变所带来的影响；第四，政策参与者和相关权力主体行为的预测，主要用于评估以上人员或团体对一定新政策的态度。公共政策分析应用的预测方法是十分丰富的。这里主要介绍平均预测法和概率预测法。

（1）平均预测法是应用比较广泛的预测，当获得一组数据时，就可以利用平均预测法计算其平均数。平均数的种类较多，这里主要介绍算术平均数和加权平均数。

算术平均数是部分数据或全部数据之和除以求和时使用的数据的个数所得之商，人们习惯称之为平均数。求算术平均数的方法为算术平均法。其计算公式为。可简写为。其中X₁，X₂，…，Xn为n个拟求算术平均数的数据。

加权平均法应用于这样一种条件：当求给定的一组数据的平均数时，常由于每个数据在数据组中的重要性不完全相同而使得到的平均数不是很可行。这就需要一种方法把每个数据的重要性在计算平均数时同时考虑进去。加权平均法首先把每一个数据的重要性估计一个称为“权数”的数值来代表，然后求每个数据与对应的权数之积的和，再把此和除以各个权数之和。这种计算平均数的方法与程序称为加权平均法，所得平均数称为加权平均数。其计算公式如下：

。可简写为。其中X₁，X₂，…，X_n为n个拟求算术平均数的数据；w1，w2，…，wn为已知的对应权数。

（2）概率预测法。概率预测法又称马尔柯夫分析，是一种预测某事件在预测区间实现概率的预测方法。俄国数学家马尔柯夫在反复观测之后指出，一个系统在由一种状态转换至另一种状态的过程中，存在着转移概率，而且这种转移概率可以依据其紧接的前一种状态推算出来，即第n次转换获得的结果取决于n-1次转换的结果，而与该系统的原始状态和此次转移以前的有限次或无限次的转移无关。系统的这种由一种状态转移至另一种状态的转移过程称为马尔柯夫过程。系统的一系列马尔柯夫过程的整体，称为马尔柯夫链。马尔柯夫分析就是对作为预测对象的马尔柯夫过程或马尔柯夫链的运动、变化进行研究分析，进而推测预测对象的未来状况和变化趋势的工作过程。这一过程是一个复杂的数学运算过程，限于篇幅，本书不作详细说明，读者可以参考相关书籍。

2．回归分析

回归分析是推导出因变量与自变量之间数量关系的数学方法。如果涉及的变量只有两个（因变量与自变量），一般称为一元回归分析，如果涉及的变量多于两个，就属于多元回归分析。限于篇幅，这里我们只介绍一元回归分析^[16]。其基本方法如下。

第一步，根据已有数据确立自变量与因变量的数量关系。确定X作为自变量，Y为因变量。在变量X与Y之间存在相关关系的条件下研究它们之间的关系简便方法是用坐标图式法。这样，每对数据（X，Y）在坐标系中用相应的点表示，形成坐标散布图，从中可以看出两个变量的对应关系及其变化。假设某市政府决定扩大巡逻范围，对市民救助电话更快地做出反应，以通过增加可能的犯罪人员被拘捕的概率来遏制犯罪。现在的问题是，决策者需要知道，增加巡逻范围会增加多少成本。现在我们选取车辆的维修成本一项来进行分析，增加巡逻范围会增加多少维修成本。这个问题的因果关系是：维修成本的主要决定因素是汽车使用量，可由英里数来代表。假设有10台车，其中几台多运行15000英里，会增加多少成本。我们首先以1980年10台车的运行里程与维修成本数据按照从低到高的顺序确立表格，并制作散布图，以确定其关系。

表11-2　　　　1980年10台车的行驶里程与维修成本

根据表11-2制作散布图如下：

图11-1　回归分析散布图

从散布图可以看出，每台车的年英里数和维护成本之间的关系是线性关系，关系的方向是正相关，相关程度强。这时，我们可以进行回归分析。当然，如果实际数据呈现出来的图示是其他类型模式，那么，有的进行回归计算需要变换数据如取对数，有的则不能计算。

第二步，计算回归值Yc。完成上述工作后，即可以使用公式Yc＝a＋bX计算回归值。并确定样本回归线。如上例的计算结果如下：

Yc＝a＋bX＝0.07＋0.032 X

这个公式中需要计算a和b的数值。其中小写x是变量X的平均差，小写y是Y的平均差，小写xy是交叉乘数。

本例中结果表明，回归线与y轴在0.07千美元处相交；每1000英里的里程增加0.032美元花销。由此，我们可以根据每台车每年的英里数来准确估计维护成本。

按每个X的原始值（第9列）可以算出一个相应的Y_c值，列于表格第（9）列（如表11-3）。

表11-3　　　　从每台车年度英里数估计未来的维护成本的工作表格

将它们绘在图上，就可以建立一条回归线。（见散布图）

第三步，对新方案进行估计。如上例中10台车每台车增加15000英里新的计划将增加4870美元的费用，因为多跑15万英里会花费Y＝0.07＋0.032×150＝4.87千美元。

当然，这种计算也存在一定的偏差。回归分析还可以通过占和区间估计来进行偏差分析。关于这一部分分析此处暂略。

3．经济效益分析

公共政策大多具有经济上的效果或需要经济上的投入，这是经济效益分析方法应用于公共政策分析的现实基础；而演绎法、“经济人假说”和方法论个人主义则构成经济学分析的主要逻辑基础。演绎法和数学模型的采用是经济学分析的主要特征。考察经济效益有三种常见方法，即成本—效益分析法、成本—效能分析法和公共定价法。本节主要介绍前面两种。

（1）成本—效益分析法。成本是商品经济的价值范畴，人们进行生产经营活动要达到一定的目的，就必须耗费一定的资源，其所耗费资源的货币表现及其对象化称为成本。其外延相当广泛，可包括：劳务成本、工程成本、开发成本、资产成本、资金成本、质量成本、环境成本等。从经济学的一般意义上讲，效益则是人们在有目的的实践活动中所耗费与所得的对比关系。公共政策中的效益是一个多层面的综合性概念，具体表现为：第一，经济效益与社会效益的统一。经济效益是可用货币来衡量的有形成果；社会效益是一种综合效益，包括经济的稳定协调发展、社会公平、国家安全、社会秩序安定、生态平衡及环境保护、教育发展、科学进步等一系列社会目标的实现。这一部分是难以用货币来衡量的。第二，宏观效益和微观效益的统一。宏观效益是指通过公共支出总量和结构的安排与调整所产生的有关国民经济效益和社会发展全局以及国民整体利益、长远利益的经济效果，如国民经济的稳定均衡发展、资源的合理配置等；微观效益是指每一个决策项目所带来的具体经济效果。第三，直接效益和间接效益的统一。直接效益是每一特定政策所带来的效益；而间接效益则是政策后果所带来的对社会其他方面的效益。

和一般私人企业不同，政府的成本—效益分析是站在宏观的角度考虑整个社会和发展的整体效益。但这些收益与成本往往因缺乏市场价格而难以用货币计量，使其成本与收益的识别与计量相对复杂和困难。因此，正确归集和分配成本、收益是做出准确分析的基础。一般来说可以包括以下几个方面：第一，识别直接收益与成本、间接收益与成本。直接收益与成本是指与特定成本对象相关的能够经济而又方便进行追踪的成本；间接收益与成本是指直接收益与成本以外的收益与成本，它与特定的成本对象相关，但不能经济而又方便地追溯到各个成本对象。第二，识别内部收益与成本、外部收益与成本。内部收益是由项目投资经营主体获得的收益，内部成本是由项目投资经营主体承担的成本；外部收益与外部成本是指项目以外的收益与成本。第三，识别有形收益与成本、无形收益与成本。有形收益与成本是指可以采用货币计量单位或实物计量单位予以计量的收益与成本。无形收益与成本是一些既不存在市场价格又难以采用其他计量单位的成本。由于公共项目的成本—效益分析是用经济分析方法对项目的经济效益和社会效益状况进行评价，所以，应项目收益与成本货币化，使收益与成本具有可比性，这就需要寻求政策项目产出物和投入物的价格，以便计算它们各自的货币价值。

成本—收益分析有许多具体方法，基本上可分为贴现的分析评价方法和非贴现的分析评价方法。贴现的分析评价方法是指考虑货币时间价值的分析评价方法，亦被称为贴现现金流量分析技术。采用这种分析方法，是因为在现实生活中许多项目的建设周期都不会限于一个年份，任何一个项目的收益和成本不可以直接相加，必须将“货币时间价值考虑”在内，将不同时点的成本、收益按一定的贴现率换算成同一时点的成本、收益进行计算。这种方法中的关键因素是贴现率采用以及影子价格的确定。非贴现的分析方法不考虑时间价值，把不同时间的货币收支看成是等效的。这种方法在选择方案时起辅助作用。

（2）成本—效能分析法。许多公共政策大多需要成本（成本往往是可以计算的），但无法计算收益，比如非经济的因素以及文化、教育等不能用货币来衡量或很难估算其成本和收益，同时未来的成本、收益往往有着不确定性，难以估计。这样就无法进行成本—效益分析，也就无法以效率作为衡量绩效的标准。在这种情况下，可以采用成本—效能分析方法来衡量方案达成目标的有效性程度。成本—效能分析法的基本步骤与方法与成本效益—分析法基本相同。成本—效能法与成本—收益分析法的主要区别在于，成本—效能分析法是根据方案或项目预期经过的成本与效能来评估每个方案或项目的效果，不用货币单位来计算备选的方案的社会效益，只计算每个备选项的有形成本，并以成本最低为择优的标准。由此可以看出，由于免去了计算支出与无形成本的麻烦，成本—效能分析法的内容要简单得多。该方法多被用在军事、政治、文化、卫生等公共项目的决策上，它使用在技术上并不困难，困难之处在于备选方案的确定，因此，提出的备选方案就能无差别地实现同一个目标，而要做到这一点并不容易。

☞本章小结

公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。政策分析要使用各种分析方法和技术；政策分析的目的是帮助决策者制定和改革政策。它在广泛搜集信息和资料的基础上，帮助决策者阐释目标，寻找备选方案，预测方案的效果，建立模型并对方案作出评估，从而为决策者选出最佳行动方案。从狭义的角度看，政策分析是指运用各种分析手段对政策手段与政策目标的关系的分析；从广义的角度来看，政策分析还包括对政策过程各个阶段的分析和评估。

政策分析的任务是要帮助决策者确定恰当的政策方案。一个科学的决策所涉及的要素，就是政策分析的基本构成要素。涉及如下七个方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。

根据政策分析的要素，政策分析的过程相应地划分为以下几个阶段：阐释目标、寻找方案、预测效果、构造模型、评估方案等。这几个阶段的顺序并不重要，可以交叉、重复、循环，直到我们彻底弄清问题，找到合适的决策方案。

政策分析要回答五类基本问题，即事实、价值、规范、利益、可行性等几个方面。相应地也就决定了政策分析的主要内容是事实分析、价值分析、规范分析、利益分析和可行性分析。这五类分析是相互关联、相互影响的。

对政策分析应该达到的程度及采用何种标准与方法进行分析，人们形成了不同的认识，这构成了政策分析的理性基础，坚持何种理性会直接影响到政策分析所采用的模型及对政策备选方案的选择标准。最早占据统治地位的是完全理性的政策分析。完全理性的政策分析往往目标清晰，评价明确，概观的综合程度高，但往往难以实现，因而被人们予以修正。西蒙的有限理性政策分析和林德布洛姆的渐进调适分析方法就是完全理性政策分析的两个不同的修正模型。公共选择理论也是一种完全理性政策分析，是完全理性政策分析的一种再现。

政策分析的模式是人们对政策分析基本框架的一个基本认识。人们对政策分析的理解不一，则所构建政策分析基本框架也有很大不同。

公共政策方法论中所研究的方法，是各类公共政策分析中普遍应用的方法。这些方法实际上不仅有的是自然科学方法论，而且也有的是社会科学方法论的内容，甚至是自然科学与社会科学方法论之中共同的内容。

政策科学或政策分析不仅是描述性的，而且也是规范性的。定性分析在政策分析中具有十分重要的地位。定性分析方法包括价值分析、可行性分析、德尔斐法、主观概率预测分析法等。

政策科学服从于科学的传统，遵循科学研究的程序，并具有科学的精神气质。它强调尽可能使用科学的方法及理性分析，为科学的客观性、真理性、可检验性而努力。因此，定量分析方法在政策研究或政策分析是政策科学形成、发展的一个主要方法论基础。定量分析方法十分复杂，但预测分析、回归分析和经济分析是被经常使用的方法，也是适用范围更为广泛的定量分析方法。

☞关键术语

公共政策分析　　　政策分析要素　　　公共政策模型　　　　政治可行性

事实分析　　　　　价值分析　　　　　规范分析　　　　　　利益分析

可行性分析　　　　完全理性政策分析　有限理性政策分析

渐进调适政策分析　德尔斐法　　　　　主观概率预测

☞思考题

1．公共政策分析的构成要素有哪些？

2．公共政策分析过程包括哪几个环节？

3．公共政策分析的内容有哪些方面？

4．公共政策分析中为什么要进行利益分析？

5．完全理性的公共政策分析的基本特征是什么？为什么不能实现？

6．如何理解有限理性的公共政策分析？

7．公共政策分析中的价值分析如何进行？

8．公共政策的可行分析的内容是什么？

9．回归分析的基本步骤是什么？

☞本章参考文献

［美］卡尔·帕顿、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》，华夏出版社2001年版。

［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，三联书店2006年版。

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［美］威廉·邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），谢明等译，中国人民大学出版社2002年版。

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【注释】

[1]S．S．那格尔：《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社1990年版，第13页。

[2]陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，第371页。

[3]转引自林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版公司1982年版，第521页。

[4]沃伦·E．沃克：《公共政策分析》，兰德公司1978年版，第122页。

[5]转引自张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第307页。

[6]西蒙：《管理行为》，北京经济学院出版社1988年版，第44页。

[7]《马克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1963年版，第27页。

[8]《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1963年版，第82页。

[9]苏宏章：《利益论》，辽宁大学出版社1991年版，第21页。

[10]《马克思恩格斯全集》（第8卷），人民出版社1963年版，第216页。

[11]《马克思恩格斯全集》（第19卷），人民出版社1963年版，第406页。

[12]《马克思恩格斯全集》（第19卷），人民出版社1963年版，第406页。

[13]姜圣阶等：《决策学基础》（上），中国社会科学出版社1998年版，第171页。

[14]姜圣阶等：《决策学基础》（上），中国社会科学出版社1998年版，第172页。

[15]姜圣阶等：《决策学基础》（上），中国社会科学出版社1998年版，第186页。

[16]［美］威廉·N．邓恩：《公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2002年版，第251-260页。