公共政策问题的确认方法

公共政策问题确认的目的主要是产生问题性质、原因、类别、范围、程度、发展趋势等方面的信息，这些政策问题信息由不同的分析阶段产生，而不同的分析阶段又要求使用不同的分析方法。政策学家在对政策问题认定过程的论述中都比较重视对政策问题认定方法的分析。邓恩认为政策问题构建方法主要有八种，各种分析方法的目标、程序、知识来源、评价标准（如表4.1所示）。帕顿与沙维奇则认为，政策问题认定方法主要有简单快速的计算、弄清问题重要属性的快速决定分析、能够测量有效想法的可行性定义的设计、防止忽视非量化因素的政治分析和鉴别所需要分析内容的问题分析或初步分析。根据所需要政策问题信息的不同，政策问题认定的方法是多种多样的，下面将对比较重要的八种政策问题认定方法进行分析。

表4.1　政策问题构建的方法

（一）边界分析方法

政策问题的边界也称为政策问题的界限，主要包括政策问题的发生时间、地点、影响范围、涉及个人或团体等方面的界限。在政策问题分析中，政策分析人员很少面对简单的和界限清楚的问题，相反，他们面对着界限很不清楚的问题，各种不同利益相关者经常以完全不同的方式来对问题进行定义。在这种情况下，政策分析人员好像陷入无边无际的政策问题之海中。如果政策问题得不到有效的定义，那么政策问题的解决也就无从谈起。因此，确定政策问题的边界是政策问题分析的重要内容之一。确定政策问题的边界采用的是边界分析方法。

边界分析方法包含着三个步骤：第一步是饱和抽样，即对与政策问题有关的利益相关者进行抽样，所抽取的样本中应当包含所有与政策问题有利益关系的个人和团体。第二步是问题表述的引出，即询问样本中所有的个人和团体关于政策问题的看法和观点，这些看法可能是多种多样的。第三步是估计“元问题”的边界。政策分析人员绘制一个累积的频率分布图，在这个分布图上，利益相关者排列在横轴上，而关于问题边界的要素——时间、地点、范围、概念、假设、目标等——被绘制在纵轴上（如图4.1所示）。随着每位利益相关者提出的新的、不重复的要素被画在图上，曲线的坡度变化反映出不同的变化比率。先是快速变动，然后是变缓，最后停滞，这时曲线变平。在曲线变平的这点之后，关于问题边界的信息已经不能够改变关于总体问题的陈述，这时“元问题”的边界就已经确定了。

图4.1　政策问题的边界分析

帕顿和沙维奇认为，在政策问题边界的确定过程中，可以采用简单快速的计算方法。简单快速的计算方法主要是对与政策问题有关的数据进行简单快速的计算，从而确定政策问题的边界。这种方法主要有四个步骤：第一步是通过某种引文出处查找与政策问题有关的数据；第二步是通过查阅报纸或某些调查报告获得相关数据；第三步是政策分析人员对所查找到的相关数据的推测或进行加、减、乘、除的计算，通过这些简单的计算可以大体确定政策问题的边界；第四步是邀请专家帮助推测或计算这些相关的数据，以进一步确认政策问题的边界。帕顿和沙维奇举了一个通过简单快速计算方法来确定政策问题边界的例子。安东尼·唐斯（Anthony Downs）对城市家庭所承担的高速公路和更新设施的费用问题进行分析，其目的是推测出这两项由联邦政府强加在城市居民身上的无偿支出的数量，然后提出补偿政策。为做到这点，他首先列出了22种不同类型的损失，包括诸如征收不动产税、寻找其他住所的搬迁费用、增加了的上班交通费用、已完成项目的负面效应所导致的财产价值的降低，等等。然后，他做了7项检查，决定是否某一具体的损失应该受到补偿，并且对受影响的人口规模和损失大小进行了推测。最后的结论是：

目前在市区，由于高速公路和城市基础设施更新而导致的居民搬迁的做法，至少每年将1.565亿~2.302亿美元（按1968年美元计算）的损失无偿地强加在大约237200户搬迁的居民和至少237200户未搬迁的居民身上。在唐斯看来，这在很大程度上代表着不公正，也就是对192800户每一个被牵连的家庭来说，它相当于平均每户家庭要平均支付812~1194美元的无偿的损失。这些家庭的平均收入每年可能达到4000美元左右，因此，平均每户被迫承担的无偿损失相当于政府没收每户年收入的20%~30%。

在这例子中，通过简单快速计算方法得到的政策问题的边界包括：因高速公路改造和更新设施导致的居民搬迁每年造成1.565亿~2.302亿美元的损失；至少有474400户居民受到影响，其中对192800户家庭而言，这种损失是不公正的；受到影响的家庭所蒙受的损失占其年收入的20%~30%。得到这些数据之后，我们就明确了因高速公路改造和更新设施导致居民损失这个政策问题的影响范围和规模。

（二）类别分析方法

在政策问题分析中，政策分析人员往往面对的是杂乱无章的问题集，这些问题交集在一起难以区分，如果不对这些问题进行恰当的分类，那么政策问题分析就会陷于困境之中。类别分析是指将面对的问题进行逻辑区分或逻辑归纳，它有助于澄清政策问题的类别和概念。所谓逻辑区分，一方面是指面对一个或多个问题按照逻辑确定其是属于哪一类的问题；另一方面是指在一个类别下按照逻辑应该区分哪些小类别。例如，计算机病毒问题是现代条件下我们面临的普遍问题。那么究竟这一问题是属于科学技术问题还是公共管理问题，或是同属于两种问题类别，这就需要进行逻辑区分。再如，贫富差距问题，这个问题是经济、政治或者是自然环境造成的问题，就需要进行逻辑分类。政策问题的逻辑区分，有助于政策分析人员认识和解决现实中的单项具体政策问题，因为不同类型的政策问题会有不同的解决方法。

政策分析人员在面对多项问题时，除了要考虑各项问题应该如何归于各自的不同类别，还要考虑这些问题是否可以归入一个类别。按照内在逻辑将不同的具体问题归入一个类别，则属于政策问题的逻辑归纳。例如，交通堵塞严重、车祸伤亡人数增加、车辆行驶速度过快、交通设施不完整等具体现象，从逻辑上都可以归入交通管理问题这项大的类别。这样，有利于决策者从本质的方面统一解决多项问题。通过逻辑归纳，政策分析人员可以建立问题种类的基本概念，例如面对水源减少、土地荒漠化、沙尘暴、臭氧层破坏等现象，我们可以建立“生态恶化”这一问题的基本概念。而建立了一个限定问题的基本概念之后，通过逻辑区分，又可以进一步说明这一概念下究竟可以区分出多少具体问题。例如，除了水源减少、土地荒漠化、沙尘暴、臭氧层破坏等，是否还可以包括其他具体现象。逻辑区分的穷尽性，可以使某项具体问题一旦出现，便可以清楚地区分出其类别。

政策问题类别分析需要遵循以下原则：第一，本质相关性。问题分类所用的概念要与问题的本质保持一致，不能出现概念限定的逻辑错误。第二，穷尽性。当一个大类别区分为小类别时，小类别应该穷尽大类别的内涵。这样凡是属于一个大类别的问题，必然能够归入其所属的某一个小类别。第三，排斥性。每一类别划分，内涵上要相互排斥，不能相互重叠。由于现实问题的复杂性，一项问题有可能同时落入多种类别，但是每一类别的内涵不能重叠，否则可能造成问题认定的混乱。第四，层次性。类别的划分应该按照等级分出层次。一般说来，政策问题的分类的层次可以包括大类别、次类别、种类别。每一大类别包含多项次类别，每一项次类别又包含多项种类别。政策问题的分类的层次性可以使一项问题产生后，很快就能在层次上找到其归属，便于迅速、准确地认定和解决问题。

（三）层级分析方法

层级分析也称为原因分析，是用于寻找和确定政策问题产生的可能原因、合理原因和可行原因的方法。任何政策问题的产生都不是偶然的，而必然有特定的原因。找到了政策问题产生的原因，就等于找到了解决问题的方法，因此，原因分析对于政策方案的确定而言是非常重要的。

在政策问题的原因分析中，可以从可能、合理、可行三个不同层次上探索政策问题产生的原因，并从可行原因确定问题能否解决的分析方法。可能的原因是指一切有可能促使问题产生的行为或事件，其中包含了问题产生的直接原因和间接原因。合理原因是指可能原因中导致问题产生的直接原因，其中包括了现实条件下可以解决的原因和现实条件下不可以解决的原因。可行的原因是指合理原因中现实条件下可以解决的原因。层级分析法要求首先从不同角度确定问题产生的可能原因，在可能的原因中确定合理的原因，最后检验合理原因中可行原因究竟占有多大比例。如果合理原因都是可行的，或者可行原因占有较高比例，那问题就容易解决；如果可行原因占有较低比例，那问题就不容易解决；如果合理原因都是不可行的，那么问题将无法解决。政策问题原因的层级分析法（如图4.2所示）。

图4.2　政策问题原因的层级分析法

采用层级分析法，从可行原因出发确定政策问题解决的现实可行性，具有一定的操作性。例如，某一国有企业效率低下问题可能具有多方面的原因，如体制问题、公共职能负担过重问题、经营者素质低下问题、技术落后问题、人力成本过高问题、资金缺少问题、市场萧条问题、职工待遇偏低问题等，都有可能是产生低效率的原因。假如说，体制问题是效率低下产生的直接原因，那么体制转轨在这个企业是否可行，将决定这一问题能否解决。如果这个企业由于其他的原因不能尽快建立现代企业制度，因此这一问题就无法解决。假如说，经营者素质低下、人力成本过高、资金缺少、职工待遇偏低等问题是效率低下产生的直接原因，而通过各种手段提高经营者素质、通过各种渠道补充资金在现实中是可行的，大幅度降低人力成本、大幅度提高工人工资在现实中是不可行的，那么解决这项问题也将具有很大的难度。

采用层级分析法进行政策问题的原因分析，关键在于从可能原因中确定合理原因。合理原因的确定，经常会因为不同价值观念和思维方式的影响，出现不同的观点，应该从现实出发，使各种不同的认识达到统一。

（四）综摄法

综摄法又称为对比分析法或类比分析法，是指通过相似问题的对比分析，来确定政策问题性质、种类、原因和解决手段的一种方法。在现实中，很多问题之间都是存在着相似性或者相关性，因此，综摄法基于这样一个假设条件，即如果能够认清问题间存在的相同或相似关系，便可以建立参照对象，提高问题认定分析的能力。不少政策研究表明，人们常常不能够认识到有些新问题其实只是伪装的旧问题，而旧问题的解决经验中可能包含着新问题潜在的解决方案。通过对比分析，能够有效地提高政策分析人员认定和解决问题的能力。

在政策问题分析中，政策分析人员可以做以下四种类比：第一种是个人类比。政策分析人员可以把自己想象成与其他利益相关者一样，以同样的感受面对政策问题，以同样的方法思考问题，这样可以使政策分析人员获得对政策问题更为真切的感受，从而更准确和深刻地认定政策问题。第二种是直接类比。政策分析人员可以拿政策问题与其他问题进行比较，从而寻找它们之间的相似之处，由此认定和解决政策问题。例如，在分析吸毒问题时，政策分析人员可以将吸毒与其他相似的疾病，如艾滋病、梅毒、淋病等进行比较，从这些疾病的控制经验中认定吸毒问题，并寻找解决吸毒问题的方法。第三种是历史类比。即政策分析人员将政策问题与历史上曾经出现的问题进行类比，从历史类比中认定政策问题的性质、种类和原因和解决方法，例如，针对发展中国家经济发展中存在的问题，发达国家的经济发展历史就是很好的类比对象。第四种是想象类比。在政策问题分析中，如果在现实和历史中找不到类比对象，那么可采用幻想的方法，建构一个想象中问题发展的情形来对比。例如，核战争、外星人来访地球、克隆人等，这些问题都是没有明确的参照对象，只能凭想象或实验情况来认定的问题。

应当注意的是，类比分析只是通过对比在相似的问题中寻找参照借鉴的信息资料，切记不可完全照搬。因为尽管大部分现实问题中都可以找到与其具有相似性的问题，但相似性绝不是等同性。相似的问题各自都有不同的特点，解决问题的途径最终还要从自身问题出发寻求最佳解决方式。

（五）假设分析

假设分析主要是指针对结构质量不良的问题，在价值认识冲突假设意见众多的情况下，将各种假设汇集并创造性地综合以最终认定问题的方法。假设分析是一种综合分析，所以它包含了前面讨论的各种方法。

埃恩·米特洛夫（Ian Mitroff）等人认为，假设分析往往是在问题产生后，一方面由问题创始者提出基本假设，另一方面也同时由其他人员提出多种可能假设。这样，就要把各种假设汇集起来综合分析，用可能的假设对比检验基本假设，从而得出全面认可且现实可行的假设。综合分析之后的假设，消除了争议冲突，达到认识的相对统一和问题的认定解决。根据这种观点，可以将问题认定的假设分析概括为以下过程（如图4.3所示）。

图4.3　问题认定的假设分析

这种分析过程具有以下特点：第一，以基本假设之外的各种冲突性可能假设为分析起点，如果除基本假设之外没有其他假设，那也就没有对比检验综合分析的必要。一般来说，以问题创始人的假设为基本假设。第二，在分析过程中，不论是基本假设还是各种可能假设，始终运用同样的原始资料。因为假设间的冲突不是对资料描述事实的冲突，而是对同一事实不同认识的冲突。第三，在提出假设和综合分析的过程中，可以包含前面讨论的类别分析、原因分析和对比分析的过程和方法。第四，假设分析以结构质量不良或处于宏观层次的复杂问题为主要分析对象。对于结构质量优良，处于微观层次或没有现实争议的问题，则针对基本假设没有可能假设的提出，也就没有必要进行复杂的假设分析。

除了以上五种主要政策问题分析方法外，在政策问题分析实践中采用的方法还有头脑风暴法。头脑风暴法是指通过征求有关专家学者以及有关人员的意见来认定政策问题和寻找解决方案的方法。头脑风暴法大体有三个步骤：首先是确定人选，特别要选择对政策问题比较熟悉的人和专家学者；其次是每位参与者都分别和独立地提出对政策问题各方面的看法；最后是组织者对每位参与者的观点进行汇总和评估，形成关于政策问题的共识，这个共识既包含着对政策问题概念、成因、性质、范围、规模等方面认定，又包含着潜在的解决方案。需要注意的是，头脑风暴法主要是发挥参与者的智慧，发掘参与者对政策问题的不同观点，因此，需要为参与者提供一个相对宽松和自由的环境。

政策问题分析方法是多种多样的，然而由于时间、财力、条件的限制，在政策问题分析中，政策分析人员不可能采用所有的政策问题分析方法。政策分析人员只能根据委托者所需要的政策问题信息和政策问题的类型，适当地选择政策问题分析方法。这样既能够提高政策问题的分析效率，又能够有效地认定和解决政策问题。