教育政策问题确认

二、教育政策问题确认⁽³⁹⁾

“决策者面对的并不是一个既定的问题，相反，决策者必须首先认定他们真正面对的问题及产生的原因。”⁽⁴⁰⁾教育政策问题的确认是教育政策制定的前提和基础，也是教育政策制定过程的第一步，是政策动态运行过程的逻辑起点。

教育政策问题的确认本质上是一个政治过程，是社会各种力量、各种因素相互作用，各种利益主体之间冲突、表达和妥协的产物，是政治博弈的过程和结果。从政策问题形成的路径来看，教育政策问题的确认表现为主体创造性地认识和思维的过程和结果，动态上表现为由客观情境转化为公共教育问题，再进一步转化为教育政策问题的过程，静态上则表现为教育政策问题的形成。教育政策问题确认的目的是把握政策问题的内涵，明晰问题的性质、原因、历史、范围及程度，以便使教育政策问题更顺利地进入教育政策议程。

（一）教育政策问题确认的基本过程⁽⁴¹⁾

不同的学者对政策问题确认的程序或步骤的认识不同。帕顿（C.V.Patton）和沙维奇（D.S.Sawicki）认为，由潜在的政策问题转化为政策问题要经过思考问题、勾勒问题的边界、寻求事实依据、列举目的和目标、明确政策范围、现实潜在的损益、重新审视问题的表述七个基本步骤。⁽⁴²⁾邓恩则认为，问题构建由问题感知、问题搜索、问题界定、问题陈述四个相互依存的过程组成，并分别对应问题情境、元问题、实质问题和正式问题四种实质内涵。⁽⁴³⁾教育政策问题确认是一个复杂的过程，其间充满主体认识和思维的创造性。国内学者多以邓恩的分析框架为基础，提出略有不同的政策问题确认过程。⁽⁴⁴⁾

1.特定教育情境的觉察

教育政策问题确认的初始条件或初始状态是“感觉到有问题需要解决或者有诉求需要实现”，是主体与特定的教育客观情境之间相互作用的产物。在现实生活中，特定教育问题的觉察更多的是对业已存在的“需改变”的公共教育问题的觉察，是对社会期望同社会现实之间业已存在的差距所造成的一种紧张状态的觉察，这种紧张状态导致相关利益主体产生不满足感和剥夺感。我国近几年来陆续出台的农村教育政策，从资源配置、师资培养、资助制度及远程教育工程等方面，都在试图缩小教育期望与现实之间的差距。

对特定教育情境的觉察是教育政策问题确认的“预警”机制，是教育政策问题确认过程的必要前提和基础，它直接决定了哪些信息成为教育政策将要关注的对象和内容。然而，对特定教育情境的觉察不仅取决于客观情境本身，更大程度上还取决于觉察主体（如政府或教育行政部门、教育政策咨询机构以及各种教育利益群体等），不同的主体往往基于不同的政治立场、利益追求及价值诉求，对同样的客观教育问题情境觉察到不同的教育问题或教育价值诉求。

2.教育问题或教育价值诉求的描述

教育问题或教育价值诉求的描述是指“运用可操作性语言，如运用数字、文字、符号、图表等表达方式，对问题进行明确表述的过程”。⁽⁴⁵⁾这实际上是一个将主体与客观情境相互作用的结果予以外化的过程，即将主体觉察到的情境中的“不满足感和剥夺感”以及“需实现的诉求”，通过教育领域的语言加以呈现的过程。由于教育客观情境的动态复杂性以及主体不可避免的主观性和人为性，对教育问题或教育诉求的描述往往以复杂的“问题网络”的形式呈现，不同的主体往往从自己的政治立场、利益取向和价值追求出发，对觉察到的问题或诉求进行描述，造成问题描述之间的差异，这种差异导致难以明晰真正存在的需要通过教育政策来解决的问题，出现政策学家所谓的“‘元问题’——一个由于不同参与者所持有的问题表述的范围大到难以处理而难以构造的问题”。⁽⁴⁶⁾当前我国的教育问题或教育价值诉求主要来源于大众传媒、公众反映、教育科研机构、人大及执政党的提案等。此外，主体应尽量避免在问题描述过程中过分强调主体利益、过分主观化的倾向，尽力避免自身价值观和利益观的干扰，尽量做到问题描述与觉察到的问题或诉求相一致。

3.教育问题或教育价值诉求的实质分析

教育问题或教育价值诉求的实质分析侧重于在对教育问题或教育价值诉求描述的基础上，对问题或诉求的成因、背景、程度、范围及未来发展方向作全方位的动态分析，找准问题或诉求的实质，对问题或诉求作定性分析。这就意味着在该阶段，需要主体在宏观的视野和背景下，运用教育领域的专业知识去发现和挖掘教育问题或教育价值诉求的根源，分析其历史和现状，并预测其未来的发展趋势，在此基础上确认教育政策问题的实质。如我国“一费制”教育政策的出台，主要是为了制止教育中的“乱收费”现象，但实践证明，“一费制”的实施并没有从根本上解决教育中的“乱收费”现象，反而产生了新问题。究其原因，主要是对教育中的“乱收费”现象的根源挖掘不深，致使在构建教育政策问题时出现偏差，完善政府的公共职能以及教育立法的完善和落实才是制止教育“乱收费”的根本途径。⁽⁴⁷⁾

对教育问题或教育价值诉求的实质分析，一般从纵横两方面作立体动态的思考。纵向方面，要分析某一教育问题或教育价值诉求产生的历史、现状和未来趋势，也就是考察形成某一教育问题或教育价值诉求的因果关系，某些教育问题或教育价值诉求的产生可能是历史原因积淀而成；横向方面，则要考虑某一教育问题或教育价值诉求与社会政治、经济、文化等领域的关联性，某些教育问题或教育价值诉求并不仅仅由教育自身的原因引起，而可能是社会问题在教育上的反映。

4.教育问题或教育价值诉求的政策可行性分析

教育问题或教育价值诉求的政策可行性分析，意指在对教育问题或教育价值诉求进行实质性分析之后，进一步确定该教育问题或教育价值诉求是否具有政策价值、政策可能性及政策操作性特征。政策可行性分析主要包括政策价值分析、政策条件分析及政策可操作性特征分析三个方面。首先，政策价值分析主要解决“值不值得做”的问题，即经过定性分析之后的教育问题是否值得且必须通过相应的教育政策来解决。其次，政策条件分析意味着经过定性分析的问题是否具备成为教育政策问题的条件，以及现实是否具备解决该问题的条件。教育问题要成为教育政策问题的条件是，该问题是关涉教育改革和发展的本质性问题，或是存在时间久、影响范围广的问题等；而是否具备解决该问题的条件，意指如果把该教育问题确认为教育政策问题，则政府是否具备解决该问题的资源及能力等。最后，政策操作性特征分析意味着教育问题或教育价值诉求一旦被确认为教育政策问题，是否能设计出具体可行的解决方案和评估方案等，即教育问题是否可以通过相应的教育政策方案调节得以解决。

5.教育政策问题的界定与表达

教育政策问题的界定与表达是指将经过定性分析和政策可能性分析之后的教育问题或教育价值诉求，运用教育学科概念和术语予以明确界定和外在形式化的表达过程，同时也是将某一公共教育问题转换成一种政府能够处理的教育政策问题的过程。对于问题能否顺利进入教育政策议程而言，问题的界定非常重要。“如果一个政策问题没有得到很好的界定，就不会被看成是重要的问题，如果没有被大多数人认为是重要的问题，就不会受到广泛的关注并进入政策议程，如果没有进入政策议程，无疑也就不会成为正式的政策内容。”⁽⁴⁸⁾而且，对同一问题的不同界定方式，将在某种意义上导致议程设定方式及政策实施效果的不同。⁽⁴⁹⁾“主张、事实、解决问题的方案、表述、广泛的感召力量、政策界定的限制、主流价值观念和政策机制的周期性运动”，构成有效政策问题界定的基本要素。其中，“主张”是指一种特定的声明，源自对某一问题及其本质和原因的一般理解“；事实”是指为主张提供充分的描述性材料，以作为主张的证据；“解决问题的方案”是指提供现实而可行的解决问题的方案；“表述”是指用强有力的语言来表述，并使政策问题扎根于价值、希望、恐惧和抱负之中，意指用具有感情色彩的语言和比喻等描述政策问题；“广泛的感召力量”是指界定完善的政策问题能得到广泛的支持“；政策界定的限制”意指观念、价值和意识形态及宪法对政策问题界定的制约作用；“主流价值观念和政策机制的周期性运动”是指界定政策问题时要迎合社会潮流，符合政策机制的周期。⁽⁵⁰⁾

图3-2　教育政策问题确认的程序

以上有关教育政策问题确认过程五个环节的论述，只是从理论上对一般意义上的环节构成及展开顺序进行了分析，而实际的教育政策确认过程是一个动态开放的过程，在教育政策问题确认的过程中，不是每一个环节都必须包括在内，其逻辑展开顺序也不是固定不变的。分析目前国际和国内许多教育政策问题确认的案例可以发现，在很多情况下，教育政策问题的确认并非严格按照上述程序进行。

（二）教育政策问题确认应注意的问题

1.避免“第三类错误”

由于在整个教育政策问题确认过程中，主体经历了一个由具体到抽象、由分析到综合以至创造的复杂思维过程，因而教育政策问题确认的核心是，经过主体的思维加工后界定的教育政策问题在多大程度上符合初始的特定的教育问题情境。如果觉察和描述的教育问题不能反映特定的教育问题情境，所分析的教育实质问题不符合所描述的教育问题，而界定的教育问题又无法凸显教育实质问题的真相，则这些现象都会导致“第三类错误”，即在应当解决正确的问题时却解决了错误的问题。⁽⁵¹⁾因此，在确认教育政策问题时，应尽力避免犯“第三类错误”，正如政策学家雷法（H.Raiffa）所说，统计学家在从事假设检验工作时容易犯第一类和第二类错误，这种错误还不是很危险，第三类错误乃是政策分析与规划过程中相当致命的错误，因此，一位好的政策制定者与政策分析家，必须尽量避免陷入此种错误。⁽⁵²⁾

2.减少主体价值观、利益观和政治立场的影响

教育政策问题的确认本质上是政治博弈的产物，因此，教育政策问题的最终确认不可避免地受到主体不同的价值观、利益观和政治立场的影响。这就需要在问题确认的过程中，尽量协调和兼顾不同群体的利益和价值取向，特别要关注弱势群体的利益，遵从社会的主流价值观和意识形态，兼顾吸纳不同的价值观元素，最大限度地体现教育政策问题确认的公平和民主。

3.完善教育政策问题确认的保障体系

完善的教育政策问题确认体系包括很多方面，如畅通的民意渠道、完善的智囊团咨询制度及高素质的政策问题确认主体等。畅通的民意渠道不仅意味着普通民众有充分表达自己利益需求的上行渠道，更好地将公益性诉求及时传达给政府及教育行政部门，而且意味着政府及教育行政部门的信息下行渠道也是畅通的，政府可以及时通过媒体等中介将政策意图传达给民众。完善的智囊团咨询制度意味着智囊团要成为政府及教育行政部门的“智库”，充分利用自身的专业优势，及时有效地将思想传达给政府及教育行政部门；同时，政府及教育行政部门也要形成咨询的意识和习惯，真正实现两者之间积极有效的双向互动。高素质的教育政策问题确认主体意味着不断提高政策问题确认主体的知识和能力水平，提高其政策问题意识和政策行为能力。总之，只有完善的保障体系才能真正保障教育政策问题确认的科学性、民主性和公平性。